II SAB/Łd 49/23

Dnia 26 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2023 roku sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Burmistrza K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza K. do rozpatrzenia wniosku W. B. z dnia 27 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza K. na rzecz skarżącej W. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargą z dnia 17 kwietnia 2023 r. W.B. zarzuciła Burmistrzowi K. bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 27 stycznia 2023 r. Skarżąca zarzuciła organowi administracji obrazę:

1. przepisów postępowania, co miało istotne znaczenia dla braku dokonania rozstrzygnięcia, a to:

– art. 7, art. 9, art. 77 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej w skrócie jako: "k.p.a") poprzez pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania tj. nieudzielenie informacji publicznej lub brak wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej i tym samym naruszenie zasady praworządności i słusznego interesu skarżącej, nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że pismo skarżącej z 27 stycznia 2023 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

2. przepisów prawa materialnego, a to:

– art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej również jako: "u.d.i.p.") poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" polegającą na przyjęciu, że informacja przestaje mieć walor (podlegającej udostępnieniu) informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca może być zainteresowany jej uzyskaniem z uwagi na własny interes, którego informacja dotyczy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza K. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 27 stycznia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie od organu administracji publicznej - Burmistrza K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu swojej skargi W.B. wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą pod firmą: [...], której przedmiotem jest świadczenie usług, m.in. w postaci projektowania i hostingu stron internetowych. Wśród jej klientów są placówki oświatowe: szkoły i przedszkola. W dniu 30 grudnia 2022 r. podmioty, którym usługi świadczy skarżąca, otrzymały od pracownika Urzędu Miasta w K. wiadomość e-mailową zawierającą informację o braku spełniania przez ich strony internetowe tzw. wytycznych WCAG 2.1. - pozwalających uznać strony internetowe za dostępne cyfrowo. Informacja zawierała także sugestię rozwiązania umów na prowadzenie usług przez skarżącą i przeniesienia obsługi stron internetowych do rządowego systemu. Podmioty te zwróciły się do skarżącej z żądaniem wyjaśnień zaistniałej sytuacji.

Wytyczne WCAG 2.1. mają na celu uczynienie stron internetowych czytelniejszymi dla osób z niepełnosprawnościami. Obowiązek stosowania wymagań WCAG 2.1. przez podmioty publiczne wynika z ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 82, dalej również jako: "ustawa o dostępności").

Skarżąca dokłada wszelkich starań, by projektowane przez nią strony wypełniały wszelkie wymagania dostępności cyfrowej. Pismo od pracownika Urzędu Miasta w K. wywołało u niej zdziwienie. Skarżąca chciała ustalić, jakie konkretnie, zdaniem urzędników, wymagania WCAG 2.1. nie zostały spełnione. Skontaktowała się w tym celu telefonicznie z organem, ale nie zostały jej udzielone informacje.

W dniu 27 stycznia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza K. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przeprowadzonej przez pracowników lub osób świadczących usługi na rzecz Urzędu Gminy K. kontroli stron internetowych pod względem spełniania wytycznych WCAG 2.1. Skarżąca otrzymała krótką odpowiedź, w której odmówiono jej udzielenia informacji objętej wnioskiem. Zdaniem organu, pismo skarżącej nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ: "zawiera wyraźny cel, któremu mają służyć udzielone przez organ informacje, a mianowicie oceny usług realizowanych przez wnioskodawcę (...)".

W ocenie skarżącej odmowa dostępu do informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem opiera się na błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ przyjmuje bowiem, że wniosek skarżącej dotyczy sprawy o charakterze prywatnym, pozostającej poza sferą interesu ogólnego i takiej, która nie może dotyczyć szerszej grupy obywateli.

Żądana informacja publiczna odnosi się jednak do spraw istotnych z punktu widzenia interesu publicznego. Skarżąca chce wejść w posiadanie informacji względem tego, czy organ przeprowadza kontrole stron internetowych publicznych jednostek oświatowych, jakimi narzędziami się w tym celu posługuje oraz na czyje polecenie została przeprowadzona kontrola, o której mowa w wiadomości organu z dnia 30 grudnia 2022 r. Informacja dotyczy istotnego aspektu działalności organu, jakim jest kontrola usług finansowanych ze środków publicznych wykonywanych przez podmioty zewnętrzne. Skarżąca, jak każdy obywatel, powinna mieć prawo dostępu do informacji dotyczącej przeprowadzanych przez organ kontroli stron internetowych i wykorzystywanych narzędzi.

Jeśli w toku kontroli doszło do wykrycia sprzeczności z wytycznymi WCAG 2.1, to udostępnienie wyników kontroli przeprowadzonej przez organ jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Trudno uznać, że nie istnieje interes publiczny w sprawie dotyczącej kwestii czytelności stron internetowych dla osób z niepełnosprawnościami. Udostępnienie informacji o wynikach kontroli (błędach wykazanych przez użyte przez organ narzędzia) daje skarżącej szansę ich poprawy i tym samym uczynienie stron internetowych czytelniejszymi dla osób z niepełnosprawnościami. Ukrywanie przez organ wyników kontroli przed skarżącą jest zatem niezrozumiałe. Może się także okazać, że organ kontrolę przeprowadził wadliwie przy pomocy niewłaściwych lub też nieprawidłowo użytych narzędzi. Ustalenie tej okoliczności również ma znaczenie dla szerszej grupy osób niż tylko skarżąca. Wiadomość mailowa organu skierowana do jednostek oświatowych odnosi się także do innych stron internetowych, niż tylko zaprojektowane przez skarżącą.

Skarżąca podkreśliła, iż do zakresu pojęcia informacji publicznej należy zaliczyć wszelkie dokumenty, w tym także opinie i oceny, na podstawie których organ administracji publicznej wykonuje swoje zadania. Dokonanie przez organ administracji kontroli, a następnie sformułowanie wyników w postaci raportów zgodności stron internetowych klientów skarżącej z wytycznymi WCAG 2.1. doprowadziło do wytworzenia informacji publicznej w formie dokumentów.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wnioskujący o udzielenie informacji publicznej nie musi wykazywać swojego interesu faktycznego lub prawnego. Nie jest jednak w żadnym razie tak, że istnienie po stronie skarżącej interesu przekreśla publiczny charakter żądanej informacji lub stanowi nadużycie prawa. Jak wskazuje się w doktrynie, informacja, która odnosi się wyłącznie do sfery prywatności osoby fizycznej i jednocześnie nie dotyczy spraw publicznych, nie będzie informacją publiczną. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, organ całkowicie zignorował to, że jej żądanie dotyczy spraw publicznych. Żądana informacja dotyczy bowiem stricte działalności organu i w ogóle nie odnosi się do informacji o charakterze prywatnym. Ponadto, w ocenie skarżącej, nie sposób w niniejszej sprawie zarzucić jej nadużycia prawa do informacji publicznej.

W konsekwencji skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na upływ terminu do jej wniesienia, względnie jako przedwczesnej, alternatywnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż w dniu 27 stycznia 2023 roku skarżąca, działająca przez pełnomocnika, złożyła pismo wraz z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku skarżąca wystąpiła w trybie informacji publicznej zadając cztery pytania:

1) czy pracownicy lub osoby świadczące usługi na rzecz Urzędu Gminy dokonali sprawdzenia wymienionych w treści pisma stron www?

2) jakich narzędzi użyto do sprawdzenia każdej ze wskazanych stron oraz podanie dat, w których przy pomocy tych narzędzi, przeprowadzono audyt?

3) jakie konkretne błędy zidentyfikowano w ramach zgodności wymienionych stron www zgodnie z wytycznymi WCAG 2.1?

4) na czyje polecenie nastąpiło badanie zgodności wskazanych stron www z wytycznymi WCAG 2.1 i rekomendacja zmiany dostawcy usług?

W dniu 9 lutego 2023 roku pełnomocnik skarżącej otrzymał odpowiedź, gdzie wskazano, że złożony wniosek nie stanowi wniosku o informację publiczną, ponieważ celem pisma była ocena usług samej skarżącej, która realizuje umowy świadczenia usług dla gminnych jednostek organizacyjnych. Wskazano, że zgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 658/18 ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach.

W odpowiedzi na powyższe pismo, w dniu 28 kwietnia 2023 roku złożono skargę, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a.") skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Pismo stanowiące odpowiedź na informację publiczną z dnia 9 lutego 2023 roku nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów k.p.a., jednakże jest ono ostatecznym stanowiskiem organu, który pełnomocnik skarżącej otrzymał w tym samym dniu tj. 9 lutego 2023 roku za pomocą platformy ePUAP.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Organ wskazał, że nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, na którą można wnieść skargę w każdym czasie, bowiem organ nie pozostawał bezczynny. Wręcz przeciwnie, w dniu 9 lutego 2023 roku, z zachowaniem ustawowego terminu, udzielił skarżącej stosownej odpowiedzi.

Rekapitulując, w ocenie organu, złożenie przedmiotowej skargi w dniu 25 kwietnia 2023 roku (data nadania w placówce pocztowej) w związku z otrzymaniem stosownej odpowiedzi organu w dniu 9 lutego 2023 roku, wskazuje, że przedmiotowa skarga została złożona po upływie ustawowego terminu i jako taka podlega odrzuceniu.

Względnie, w przypadku braku akceptacji Sądu dla ww. stanowiska, organ wskazał, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wnosiła ponaglenia, o którym mowa w ww. przepisie. Stąd można przyjąć, że jest ona przedwczesna, a jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej treści samej skargi organ podniósł, że pytania nr 1, 2 i 4, nie odnoszą się do sfery faktów, które mogą być przedmiotem informacji publicznej. Udzielana bowiem informacja publiczna winna mieć oparcie w wytworzonych dokumentach, będących w posiadaniu urzędu. Organ nie udziela odpowiedzi w trybie informacji publicznej na pytania otwarte, których potwierdzenie nie zostało utrwalone w postaci wytworzonych dokumentów.

W przedmiocie odpowiedzi na pytanie nr 3 organ wskazał, że przedstawiona w piśmie z dnia 9 lutego 2023 roku argumentacja organu jest prawidłowa. Słusznie wskazano m.in. na orzecznictwo NSA, gdzie czytamy, iż "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp.’’(wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 658/18). Z powyższego wynika, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Pytanie dotyczące zidentyfikowanych błędów dotyczy należytego, bądź nienależytego świadczenia usług skarżącej dla jednostek organizacyjnych urzędu.

Nadto z treści samej skargi wynika, że wniosek dotyczył de facto interesu prywatnego, bowiem czytamy cyt. "Skarżąca dokłada wszelkich starań, by projektowane przez nią strony wypełniały wszelkie wymagania dostępności cyfrowej. Pismo od pracownika Urzędu Miasta w K. wywołało u niej zdziwienie. Skarżąca chciała ustalić, jakie konkretne, zdaniem urzędników, wymagania WCAG 2.1 nie zostały spełnione". W ocenie organu już treść skargi wskazuje, że celem uzyskania informacji publicznej nie są kwestie publiczne, dotyczące większej ilości osób, czy też grup podmiotów, tylko kwestia ustalenia należytego świadczenia usług przez skarżącą.

W konsekwencji organ wniósł jak w petitum odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 "p.p.s.a.", który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem W.B. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, zaś skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tego rodzaju sprawach, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu była skarga W. B. na bezczynność Burmistrza K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się na wstępie do oceny dopuszczalności skargi, należy podkreślić, iż zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu jest wyznaczony zawartym w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, a także art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiującym bezczynność, zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy, sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy organ administracji pozostaje w bezczynności. Może ona polegać na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa organ nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Stosownie zaś do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie wymaga jednak jej poprzedzania żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponaglenie jest środkiem zaskarżenia wymaganym w przypadku zamiaru zaskarżania bezczynności lub przewlekłości postępowania jurysdykcyjnego, a więc postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. postępowania prowadzonego w sprawie indywidualnej rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co oznacza, że przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje środka zaskarżenia w postaci ponaglenia w przypadku nieudzielenia informacji w terminie. Przed wniesieniem skargi na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Ponadto dla jej skutecznego wniesienia nie są wiążące żadne terminy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., sygn. III OSK 2597/21; wyrok WSA w Opolu z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SAB/Op 104/17 dostępne, podobnie jak inne orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Podkreślić należy również, że skarga na bezczynność w zakresie informacji publicznej przysługuje nie tylko w przypadku, gdy organ w żaden sposób nie zareaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ale również w przypadku, kiedy wskazuje, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, kiedy informuje, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, a nawet wtedy, kiedy wprawdzie udziela informacji, lecz w ocenie wnioskodawcy odpowiedź ta jest niepełna, niewyczerpująca. Powyższe rozważania wskazują, że w niniejszej sprawie W.B. miała prawo wystąpić ze skargą na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zaś argumentacja Burmistrza K. odnośnie niedopuszczalności skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, na wstępie należy wskazać, iż Burmistrz K. niewątpliwie należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., który stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Powyższa okoliczność nie jest w rozpoznawanej sprawie sporna. Skarżąca nie kwestionuje również tego, że organ udzielił odpowiedzi na jej wniosek w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Osią sporu w niniejszej sprawie jest jednak ustalenie, czy dane, o udostępnienie których wnosi skarżąca, stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy Burmistrz K. był zobowiązany do ich udostępnienia skarżącej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. III OSK 494/22, publ. CBOSA).

Doprecyzowaniem art. 1 u.d.i.p. jest art. 6 u.d.i.p. wymieniający rodzaje informacji publicznej. Katalog zawarty w tym przepisie jest jednak otwarty. Dlatego też dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć zatem trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Aby prawidłowo ocenić, czy wnioskowane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną, należy przeanalizować obowiązki organów administracji publicznej w zakresie zapewnienia dostępności cyfrowej ich stron internetowych i aplikacji mobilnych. Przywołana wcześniej ustawa o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych stanowi implementację do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2102 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie dostępności stron internetowych i mobilnych aplikacji organów sektora publicznego. Celem tej dyrektywy było nałożenie na podmioty publiczne obowiązku dostosowania swoich witryn internetowych i aplikacji mobilnych do potrzeb osób niepełnosprawnych, aby w jak największym stopniu umożliwić i ułatwić im korzystanie z zasobów internetowych podmiotów publicznych. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o dostępności ustawę tę stosuje się do jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270). Ich lista została wskazana w art. 9 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym sektor finansów publicznych tworzą m.in. jednostki budżetowe (art. 9 pkt 3 ustawy o finansach publicznych). Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 roku o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2082) przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Nie ma zatem wątpliwości, że również szkoły i przedszkola publiczne zobowiązane są do stosowania przepisów ustawy o dostępności.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępności podmiot publiczny zapewnia dostępność cyfrową przez spełnienie przez jego stronę internetową, zarządzane elementy strony internetowej, jego aplikację mobilną lub zarządzane elementy aplikacji mobilnej wymagań określonych w załączniku do ustawy. Art. 10 ust. 1 tejże ustawy stanowi z kolei, że podmiot publiczny sporządza w sposób dostępny cyfrowo deklarację dostępności dla każdej wersji językowej strony internetowej lub aplikacji mobilnej, w języku wersji strony internetowej lub aplikacji mobilnej, do której się odnosi. Z deklaracji dostępności korzystający ze strony internetowej lub aplikacji mobilnej dowiedzą się, czy i w jakim stopniu podmiot publiczny zapewnia dostępność cyfrową, w jaki sposób podmiot publiczny uzyskał o tym informację, czy i z jakich technologicznych rozwiązań związanych z dostępnością cyfrową można korzystać. Chodzi tutaj głównie o usprawnienia związane z korzystaniem z czytników ekranu i innych technologii asystujących. Deklaracja dostępności musi obligatoryjnie zawierać dane kontaktowe oraz opis procesu występowania z żądaniem zapewnienia dostępności cyfrowej czy dostępnej alternatywy do podmiotu publicznego, a także wskazywać możliwość skontaktowania się z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Deklaracja dostępności pełni tym samym funkcję dokumentu wyjściowego dla osoby z niepełnosprawnościami, korzystającej z usług cyfrowych administracji publicznej czy chcącej po prostu zasięgnąć informacji publikowanych przez podmiot publiczny w serwisie internetowym lub aplikacji mobilnej. W tym samym miejscu, zgodnie z wolą ustawodawcy, użytkownik strony odnajdzie informacje dotyczące dostępności architektonicznej. Deklaracja dostępności dołącza do kategorii dokumentów obowiązkowo znajdujących się w stopkach serwisów internetowych, obok pozycji takich jak link do BIP (jeśli występuje), "Polityka prywatności strony internetowej" czy "Klauzula RODO" (zob. P. Polański (red.), Ustawa o dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych. Komentarz, Warszawa 2021).

Art. 11 ustawy o dostępności stanowi natomiast, że podmioty publiczne dokonują przeglądu i aktualizacji deklaracji dostępności do dnia 31 marca każdego roku oraz niezwłocznie w każdym przypadku, gdy strona internetowa lub aplikacja mobilna podlega zmianom mogącym mieć wpływ na jej dostępność cyfrową. Zgodnie zaś z art. 12 pkt 2 ustawy o dostępności Minister właściwy do spraw informatyzacji monitoruje, raz w roku, zapewnienie dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych, zgodnie z metodyką monitorowania określoną w decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/1524 z dnia 11 października 2018 roku ustanawiającej metodykę monitorowania i zasady przekazywania przez państwa członkowskie sprawozdań zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2102.

W ramach nadzoru Minister właściwy do spraw informatyzacji, w myśl art. 13 ustawy o dostępności:

1) występuje do podmiotów publicznych w sprawach związanych z dostępnością cyfrową z zapytaniem, w szczególności o liczbę i sposób załatwienia skarg w sprawie zapewnienia dostępności cyfrowej strony internetowej, aplikacji mobilnej lub elementów strony internetowej, lub aplikacji mobilnej;

2) nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, kary pieniężne na podmioty publiczne w sprawach związanych z dostępnością cyfrową.

Stosownie do art. 14 ust. 4 ustawy o dostępności Minister właściwy do spraw informatyzacji, do dnia 30 kwietnia każdego roku, publikuje na stronie internetowej, o której mowa w art. 12 pkt 6, wykaz adresów stron internetowych i wykaz aplikacji mobilnych podmiotów publicznych. W myśl zaś art. 15 ustawy o dostępności

Minister właściwy do spraw informatyzacji na podstawie wykazów, o których mowa w art. 14 ust. 4, oraz w oparciu o metodykę monitorowania określoną w decyzji wykonawczej 2018/1524 wybiera strony internetowe oraz aplikacje mobilne, które będą podlegały monitorowaniu zapewnienia dostępności cyfrowej stron internetowych i aplikacji mobilnych podmiotów publicznych.

Treść powyższych unormowań wskazuje, iż na podmioty publiczne nałożone zostały szerokie obowiązki, związane z zapewnieniem dostępności cyfrowej ich stron internetowych i aplikacji mobilnych. Mając na uwadze te okoliczności oraz szeroką definicję informacji publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu, że dane objęte wnioskiem skarżącej stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jak wskazano bowiem powyżej, informacją publiczną będzie bowiem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Wprawdzie w wiadomości e-mail z dnia 30 grudnia 2022 r., skierowanej przez pracownika Urzędu Miasta w K. do dyrektorów jednostek gminnych, nie wskazano, na jakiej podstawie dokonano kontroli stron internetowych tych podmiotów, a więc czy była to kontrola przeprowadzana przez organ z własnej inicjatywy, z uwagi na przegląd deklaracji dostępności (art. 11 ustawy o dostępności), czy też witryny wymienione w tej wiadomości zostały wytypowane do kontroli przez ministra właściwego do spraw informatyzacji (art. 15 ustawy o dostępności). Jednak, okoliczność ta, w ocenie Sądu, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, bowiem zapewnienie dostępności oraz kontrola stron internetowych i aplikacji mobilnych pod kątem spełnienia wymagań dostępności należy do ustawowych obowiązków m.in. jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych jednostek budżetowych. W konsekwencji wszelkie dane, wytworzone w związku z kontrolą witryn internetowych podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nawet jednak gdyby kontrola witryn internetowych była przeprowadzona z inicjatywy własnej Urzędu Miasta Konstantynowa w celu choćby zweryfikowania jakości usług świadczonych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego odpłatnie przez podmioty zewnętrzne, to wyniki kontroli i dane z nią związane, w ocenie Sądu, również stanowią informację publiczną, bowiem związane są z gospodarowaniem mieniem publicznym.

Nie sposób przy tym zarzucić skarżącej nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Polega ono bowiem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. wyrok NSA z 11 maja 2023 roku, sygn. III OSK 181/22, publ. CBOSA). W ocenie Sądu nieudostępnienie skarżącej żądanych przez nią danych stoi w sprzeczności z zasadą prawa do przejrzystego państwa i przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego.

Nie zasługuje przy tym na aprobatę argumentacja organu, zgodnie z którą wniosek skarżącej był motywowany wyłącznie jej interesem prywatnym, zatem wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 24 marca 2023 r., sygn. III OSK 7440/21 (publ. CBOSA) wskazał, iż: "publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego. Nieprawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. (...) Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Zatem strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wymienione wyżej stanowisko. Jakkolwiek dane, o udostępnienie których wnioskowała W.B., niewątpliwie są istotne z punktu widzenia jej interesu prywatnego, w ocenie Sądu nie pozbawia to jednak ich waloru informacji publicznej.

Burmistrz K. dopuścił się zatem bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Wprawdzie w terminie 14 dni od otrzymania wniosku skarżącej udzielił informacji, że jej wniosek nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ jest wnioskiem w indywidualnej sprawie. Jak wskazano jednak wyżej, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić nie tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Wprawdzie w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie jest wymagane wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, wystarczające jest poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy. Podkreślić należy jednak, iż organ nie może usprawiedliwić swojej bezczynności w przypadku, kiedy mylnie ocenił, iż wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie na dzień wniesienia przez W.B. skargi Burmistrz K. nie udostępnił skarżącej wnioskowanych przez nią danych, błędnie przyjmując, iż nie stanowią one informacji publicznej, ocenić zatem należy, iż dopuścił się bezczynności. Powyższe powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 27 stycznia 2023 r. w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku.

W ocenie Sądu, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie organa udzielił skarżącej odpowiedzi w przewidzianym przepisami terminie, zaś bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.