II SAB/Sz 11/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Skarżący D. C. pismem z14 listopada 2022 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wskazania zadań i obowiązków Kierownika Działu Ewidencji w ZK G., wskazanie numeru służbowego oraz nagród jakie otrzymał Kierownik Działu Ewidencji ZK G.."

Pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. znak S/P.0143.52.2022.NA na wyżej wskazany wniosek organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi wskazując, w odniesieniu do punktu pierwszego wniosku, że kierownik działu ewidencji kieruje pracą działu, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz dokumentowania tych czynności, kierownik działu ewidencji w szczególności:

— kontroluje prawidłowość przyjęcia tymczasowo aresztowanego, skazanego lub ukaranego i potwierdza ten fakt datą i podpisem oraz odciskiem stempla imiennego na pierwszej stronie orzeczenia,

— sprawdza obliczenia okresu wykonywania kary i czynności te potwierdza podpisem

i odciskiem stempla imiennego na druku "obliczenie kary",

— uzgadnia ogólny stan liczbowy osadzonych z dowódcą zmiany po rozpoczęciu oraz przed zakończeniem pracy przez dział ewidencji,

— przed zwolnieniem osadzonego z jednostki penitencjarnej sprawdza akta ewidencyjne wraz z dokumentami skutkującymi zwolnieniem w celu potwierdzenia prawidłowości zwolnienia, sprawdza świadectwo zwolnienia, podpisuje potwierdzenie legalności zwolnienia ze sprawy oraz do dokumentów, o których mowa wyżej, dołącza teczkę osobopoznawczą oraz książkę zdrowia,

— potwierdza wraz z dyrektorem podpisem i odciskiem stempla imiennego na obwolucie akt ewidencyjnych prawidłowość zwolnienia z jednostki penitencjarnej,

— przed zakończeniem urzędowania kierownik potwierdza adnotacją "sprawdziłem" oraz podpisem i odciskiem stempla imiennego na właściwej stronie kalendarza zwolnień skazanych i kalendarza zwolnień tymczasowo aresztowanych, że przygotowano dokumenty dotyczące zwolnienia wszystkich osadzonych podlegających zwolnieniu w danym dniu oraz w dniach następnych, jeżeli są one wolne od pracy (dotyczy to zarówno zwolnień ze sprawy, jak i z jednostki penitencjarnej).

W odniesieniu do punktu drugiego wniosku w zakresie numeru służbowego kierownika działu ewidencji wnioskodawcy wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/we (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Każda informacja, niezależnie od sposobu i formy jej wyrażenia, podlegać może ocenie z punktu widzenia pojęcia danych osobowych i każda informacja może zostać uznana za informację o charakterze osobowym. Status danych osobowych może zostać potencjalnie przyznany wszelkim informacjom odnoszącym się do osoby fizycznej, w tym danym o charakterze ekonomicznym, odnoszącym się do życia zawodowego itp. (U. Dam mann, 5. Simitis, EG- Datenschutzrichtlinie, s. 109]. Panu C. wskazano, że żądana przez niego we o wskazanym zakresie informacja stanowi informację dotyczącą danych osobowych funkcjonariusza Służby Więziennej, mając na uwadze powyższe, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie udostępnia się takich danych osobom pozbawionym wolności lub innym podmiotom. Jednocześnie, w zakresie nagród, jakie otrzymał kierownik działu ewidencji poinformowano wnioskodawcę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Mimo zatem, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Podmiot zobowiązany jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 201/19). Żądanie oczywiście niejasne lub niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17). Pana C. poinformowano, że jego wniosek we wskazanym zakresie nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji (Pan C. nie wskazał za jaki okres żąda udostępnienia informacji). Mając na uwadze powyższe do wniosku we skazanym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z 27 grudnia 2022 r. D. C. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w rozpatrzeniu jego wniosku z 14 listopada 2022 r.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że jeżeli organ stwierdzi, że "nie udostępni mi wnioskowanych informacji to powinien wydać w tym zakresie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej". Niewydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej powoduje stan bezczynności organu i uniemożliwia zaskarżenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane dane, tj. wskazanie numeru służbowego funkcjonariusza stanowią, zdaniem organu, informacje o danych osobowych funkcjonariusza, dotyczą bowiem jego życia zawodowego i można je powiązać ze zidentyfikowaną osobą fizyczną. Jednocześnie skarżący jest osobą pozbawioną wolności. Wobec powyższego konieczne było skorzystanie z normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i zastosowanie art. 24b ust. 3 ustawy o SW, która stanowi ustawę szczególną w stosunku do u.d.i.p. Powyższego dokonano, zgodnie z obowiązująca procedurą, w piśmie informacyjnym, organ nie odmówił bowiem wnioskodawcy udostępnienia mu informacji publicznej powołując się na jedną z przesłanek zawartych w u.d.i.p., nie było więc konieczności wydawania decyzji w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zaznaczenia wymaga, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 14 listopada 2022 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w G. 23 listopada 2023 r.), dotyczącej udostępnienia informacji poprzez wskazanie "zadań i obowiązków Kierownika Działu Ewidencji w ZK G., wskazanie numeru służbowego oraz nagród jakie otrzymał Kierownik Działu Ewidencji ZK G.".

Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm. - dalej jako "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).

Z kolei biorąc pod uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w art. 6 u.d.i.p. zawarte zostało przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, to przyjąć należy, że wszelkie informacje związane z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w [...], tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjami, stanowią informację publiczną. Przy czym - co należy podkreślić - prawo do udostępnienia informacji nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać w określonych przypadkach ograniczeniom, czy to wskazanym w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. art. 5), czy też wynikającym z przepisów szczególnych.

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy Dyrektor Zakładu Karnego, odpowiadając pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. na złożony przez skarżącego (osadzonego) wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielił wnioskodawcy odpowiedzi wskazując, w odniesieniu do punktu pierwszego wniosku, że kierownik działu ewidencji kieruje pracą działu, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz dokumentowania tych czynności, natomiast w odniesieniu do punktu drugiego wniosku w zakresie numeru służbowego kierownika działu ewidencji wnioskodawcy wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Skarżącemu wskazano, że żądana przez niego informacja o wskazanym zakresie i stanowi informację dotyczącą danych osobowych funkcjonariusza Służby Więziennej, mając na uwadze powyższe, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie udostępnia się takich danych osobom pozbawionym wolności lub innym podmiotom.

Jednocześnie, w zakresie nagród, jakie otrzymał kierownik działu ewidencji poinformowano wnioskodawcę, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Mimo zatem, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, to jednak minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Poinformowano wnioskodawcę, że jego wniosek we wskazanym zakresie nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji (nie wskazał za jaki okres żąda udostępnienia informacji). Mając na uwadze powyższe do wniosku we skazanym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając to na uwadze przyjąć należy, że Dyrektor Zakładu Karnego nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, gdyż w 14-dniowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi w zakresie w jakim mógł to uczynić. Stwierdzając, jednocześnie, że odmawia udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Co prawda, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak - ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawy - pismo Dyrektora z dnia 7 grudnia 2022 r. należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji.

Niewątpliwie pismo Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 7 grudnia 2022 r. wszystkie powyżej wymienione i konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej cechy spełnia. Mianowicie, pismem tym organ administracji publicznej (dyrektor zakładu karnego) w sposób jednostronny i władczy ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie jakim - w okolicznościach faktycznych sprawy - jest art. 24b ust. 3 u.s.w., podpisując to pismo ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji - błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 65/22), to jednak cechy jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony (adresata), pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Wyjaśnić jednak należy, że z uwagi na to, iż w treści pisma (decyzji) Dyrektora Zakładu Karnego nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący chcąc poddać kontroli instancyjnej ww. rozstrzygnięcie organu, powinien stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a. wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia decyzji z dnia 7 grudnia 2022 r. co do prawa odwołania, składając jednocześnie do organu takie żądanie.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl