II UZP 18/05

Uchwała z dnia 9 marca 2006 r. II UZP 18/05 Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar, Sędziowie: SN Beata Gudowska (spra- wozdawca), SA Zbigniew Korzeniowski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy z wniosku Polskich Kolei Państwowych SA w W. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń SpołecznychOddziałowi w C. o składki, na skutek zagadnienia prawnego przekaza- nego przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2005 r. [...] „Czy w świetle przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o ko- mercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do naliczania odsetek za zwłokę, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), od nieopłaconych przez PKP S.A. składek na ubezpiecze- nie emerytalne, a jeśli tak - to za jaki okres odsetki te należałoby naliczyć ?" p o d j ą ł uchwałę: Od zaległości Polskich Kolei Państwowych S.A. z tytułu składki na ubez- pieczenie emerytalne, wyłączonych z restrukturyzacji i podlegających spłacie w równych ratach w latach 2003-2006 na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsię- biorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (w brzmieniu nadanym od dnia 25 maja 2003 r. ustawą z dnia 28 marca 2003 r., Dz.U. Nr 80, poz. 720) nie należą się odsetki na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr. 137, poz. 887 ze zm.). 2 U z a s a d n i e n i e Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w C. decyzją z dnia 30 czerwca 2004 r. domagał się od PKP SA, Zakładu Taboru w K. w likwidacji niezwłocznej za- płaty zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne za okres od kwietnia 1999 r. do czerwca 2000 r. i od sierpnia 2000 r. do grudnia 2000 r., które na dzień 15 czerwca 2004 r. wyniosło kwotę 8.502.262,00 zł, z należnymi odsetkami. Dłużnik, nie kwestionując należności głównej, lecz podnosząc, że nie jest jeszcze wymagalna, wniósł o ustalenie obowiązku jej zapłaty z uwzględnieniem - w miejsce odsetek - opłaty prolongacyjnej liczonej od dnia 25 maja 2003 r. Sąd Okręgowy-Sąd Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. oddalił odwołanie, gdyż przyjął, że odsetki należą się z mocy art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w związku z ustawowym określeniem terminu spłaty zaległości w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, re- strukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Pań- stwowe” w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 maja 2003 r. nadanym ustawą z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 720), wykluczającym zawarcie umowy o rozłożeniu długu na raty, a w związku z tym także ustalenie opłaty prolongacyjnej. Przy rozpoznaniu apelacji PKP SA w W., która po wstąpieniu do sprawy w miejsce Zakładu Taboru w K. podtrzymała stanowisko prawne poprzednika, Sąd Apelacyjny w Warszawie przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia za- gadnienie prawne ujęte w postanowieniu z dnia 25 października 2005 r. Do jego sformułowania skłoniły Sąd wątpliwości wynikające ze zmiany stanu prawnego regu- lowanego ustawą z dnia z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” (Dz.U. Nr 84, poz. 948 - dalej ustawa o komercjalizacji PKP), wprowadzone z dniem 25 maja 2003 r. ustawą z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restruktu- ryzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 720 - da- lej ustawa zmieniająca). W szczególności Sąd miał na względzie, że istniejące w dniu 30 czerwca 2000 r. zobowiązania pieniężne PKP wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu należnych składek na ubezpieczenie społeczne, obejmujące zobowiązania główne, odsetki oraz opłatę prolongacyjną, podlegały - zgodnie z pier- 3 wotnym brzmieniem art. 22 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP - restrukturyzacji fi- nansowej. Restrukturyzacja mogła polegać na umorzeniu zobowiązań w całości lub części, odroczeniu terminu spłaty zobowiązań na czas określony, rozłożeniu spłaty zobowiązań na raty lub zamianie podlegających spłacie zobowiązań na akcje lub udziały spółek. Restrukturyzacja tych konkretnych zobowiązań - stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy - polegała na odroczeniu terminu spłaty zobowiązań głównych do dnia 31 grudnia 2000 r. i ich spłaty w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grud- nia 2005 r. przez zapłatę 20% zobowiązań głównych w 24 równych miesięcznych ratach od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. oraz zapłaty 80% zobo- wiązań głównych w 36 równych miesięcznych ratach od dnia 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jeżeli do dnia spłaty zobowiązań głównych spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 28 ust. 1, odsetki oraz opłata prolongacyjna od zo- bowiązań głównych podlegały umorzeniu w całości. Warunkami tymi było nieprzekra- czanie przyrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia powyżej średnioroczne- go wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych założonego na dany rok w ustawie budżetowej, terminowe regulowanie zobowiązań z tytułu podatku docho- dowego od osób fizycznych, ubezpieczeń społecznych, składki na Fundusz Pracy oraz wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, począw- szy od dnia wpisu PKP SA do rejestru handlowego, nieudzielanie poręczeń i gwa- rancji, niedokonywanie pewnych darowizn. Zobowiązania z tytułu składek powstałych od dnia 1 lipca 2000 r. do dnia wpisu PKP SA do rejestru handlowego miały być spłacane ratalnie w sposób okre- ślony w umowach zawartych pomiędzy PKP lub PKP SA a Funduszem Ubezpieczeń Społecznych i od nich naliczana była wyłącznie opłata prolongacyjna (art. 24 ust. 2 ustawy o komercjalizacji PKP). Przepisy art. 24 i 25 ustawy o komercjalizacji PKP utraciły moc z dniem 25 maja 2003 r. (art. 1 ustawy zmieniającej), a wynikające z nowego art. 22 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP zasady restrukturyzacji zobowiązań objęły znane na dzień 31 grudnia 2001 r. zaległości wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składek należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. - w całości, oraz z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2001 r. - w części finansowanej przez płatnika. Od dnia 25 maja 2003 r. zaległości z tytułu składki na ubezpieczenie emerytalne nie podlegały restrukturyzacji, lecz spłacie w równych ra- tach w latach 2003-2006 (art. 22 ust. 3 ustawy). 4 Do zmiany ustawy termin płatności restrukturyzowanych składek na ubezpie- czenie emerytalne jeszcze nie upłynął, nie należały się więc jeszcze odsetki. Składki nie stały się także - wobec rozłożenia płatności na równe raty w latach 2003-2006 - natychmiast wymagalne w dniu 25 maja 2003 r. Mimo to w zmienionym stanie praw- nym organy ubezpieczeń społecznych - jak dostrzegł Sąd Apelacyjny - wydawały decyzje, w których ustalały zadłużenie jednostek organizacyjnych PKP z tytułu skła- dek na ubezpieczenie emerytalne wraz z odsetkami albo też doliczały opłatę prolon- gacyjną lub wzywały do zapłaty całej należności bez dodatkowych opłat i odsetek. Ta praktyka i niejasność regulacji art. 22 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP po jej zmianie zrodziła wątpliwość Sądu Apelacyjnego co do prawidłowości którego- kolwiek z tych rozwiązań. Sąd stwierdził bowiem, że w poprzednim stanie prawym ostateczny termin zapłaty podlegających restrukturyzacji składek na ubezpieczenie emerytalne upływał dopiero z końcem 2005 r., zatem nie można wcześniej naliczać odsetek za zwłokę w ich spłacie. Jednocześnie jednak, na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, z dniem wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego w trybie tej ustawy, postępowanie restrukturyzacyjne toczące się w trybie przepisów art. 22-24 ustawy o komercjalizacji PKP, obowiązujących przed dniem 25 maja 2003 r., ulegało umorzeniu. Skutki umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego nie zostały w usta- wie zmieniającej określone, więc Sąd Apelacyjny sięgnął do regulacji dotyczącej po- dobnych zobowiązań ujętej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) i wywiódł z niej, że zakończenie restrukturyzacji przez umorzenie po- stępowania nie zmienia sytuacji dłużnika istniejącej przed wszczęciem tego postę- powania, co oznacza obowiązek uregulowania zaległości wraz z odsetkami. Takiego skutku nie przyjął jednak dla zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie emery- talne, gdyż ich niespłacenie nie wynikało z niespełnienia przez dłużnika warunków restrukturyzacji, lecz wyłącznie ze zmiany stanu prawnego. Zwrócił także uwagę na niedopuszczalność uznania natychmiastowej wymagalności składek emerytalnych także w zmienionym stanie prawnym, skoro wyłączenie ich z restrukturyzacji zostało połączone z jednoczesnym rozłożeniem na równe raty płatne w latach 2003-2006. W konsekwencji Sąd Apelacyjny stwierdził, że art. 22 ust. 3 ustawy o komer- cjalizacji PKP może być tłumaczony w ten sposób, że ustawodawca udzielił swoistej ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne przez rozło- żenie ich na raty, jednak brak bliższego określenia ich warunków i nieodniesienie się 5 do rozwiązań przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, wzbu- dził kolejną jego wątpliwość co do możliwości stosowania art. 29 tej ustawy, przewi- dującego rozłożenie należności na raty na wniosek dłużnika. Sąd Apelacyjny uwzględnił także spójną regulację ustawy o systemie ubezpie- czeń społecznych (art. 29 ust. 4) i art. 57 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Or- dynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), łączącą z instytucją rozłożenia na raty pojęcie opłaty prolongacyjnej, a nie odsetek. Swoje stanowisko, skłaniające się do uwzględnienia tej właśnie opłaty w odniesieniu do długu PKP z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne, wymagalnych w całości dopiero z końcem 2006 r., wsparł wynikającą ze stenogramów posiedzenia Sejmu z dnia 26 lutego 2003 r. wolą ustawodawcy, by od zaległości płaconych po 2004 r. naliczany był „dodatkowy po- datek w wysokości 7,5%”, równy opłacie prolongacyjnej, która w tym czasie wynosiła 50% stawki odsetek od zaległości podatkowych. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Przedstawione zagadnienie prawne dotyczy wykładni art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębior- stwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 maja 2003 r. nadanym ustawą z dnia 28 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 720), który stanowi, że zaległości z tytułu składki na ubezpieczenie emerytalne nie podle- gają restrukturyzacji, lecz spłacie w równych ratach w latach 2003-2006. Podstawo- we znaczenie dla jego rozstrzygnięcia ma ustalenie niedookreślonej treści tego prze- pisu w zakresie wyznaczenia zakresu długu składkowego i rozgraniczenie, w jakiej części podlegał restrukturyzacji, a w jakiej - od dnia 25 maja 2003 r. - stosownie do tego przepisu - restrukturyzacji nie podlega. Należy przy tym pamiętać, że do zobo- wiązań restrukturyzowanych nie zaliczały się należności z tytułu składek finansowa- nych z własnych środków przez ubezpieczonych, ustalanych na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc między innymi - jak stanowi art. 16 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - połowa z 19,52% podstawy ich wymiaru. Ta część składki była płatna na bieżąco, za każdy miesiąc kalendarzowy (art. 46 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wyłą- czenie jej z restrukturyzacji wynikało z art. 22 ust. 2 ustawy o komercjalizacji PKP w 6 jego brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 84, poz. 948), nawiązującym do art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, usuwającym stosowanie art. 28 i 29 ustawy i możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty składek finansowanych przez ubezpie- czonych niebędących płatnikami składek. Odczytanie art. 22 ust. 3 ustawy w jego obecnym brzmieniu wprost, tak jak zo- stał sformułowany, musiałoby - w świetle przytoczonych regulacji - prowadzić do stwierdzenia sprzeczności i wzajemnego wykluczania się tego przepisu w części od- noszącej się do spłacania składek na ubezpieczenie emerytalne w równych ratach w latach 2003-2006 z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Interpretator zakładający racjonalność ustawodawcy musi takie stwierdzenie odrzucić. Najprost- sze rozwiązanie wypływa ze stwierdzenia, że w art. 22 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawodawca odniósł się tylko do tej części składki na ubezpieczenie emerytalne, która dotychczas restrukturyzacji podlegała, czyli składek niefinansowanych z wła- snych środków przez ubezpieczonych, lecz tylko tych, które obciążają płatnika. Na- wiązuje to do wskazanych przez Sąd Apelacyjny decyzji Zakładu Ubezpieczeń Spo- łecznych ustalających zadłużenie jednostek organizacyjnych PKP z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne tylko w części finansowanej przez płatnika i ogranicza za- kres odpowiedzi do tej tylko części składki na ubezpieczenie emerytalne. Po tym stwierdzeniu należy uwzględnić, że do dnia 25 maja 2003 r. przedmiot restrukturyzacji, wszczętej z mocy art. 22 ust. 1 ustawy, dotyczył także powstałych przed dniem 30 czerwca 2000 r. zobowiązań z tytułu części składek na ubezpiecze- nie emerytalne jako należności głównych, odsetek od nich oraz opłaty prolongacyj- nej. Restrukturyzacja polegała na ich umorzeniu, odroczeniu terminu spłaty na czas określony albo rozłożeniu spłaty zobowiązań na raty. Uszczegóławiał ją art. 24 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że termin spłaty zobowiązań głównych podlega odroczeniu do dnia 31 grudnia 2000 r., a spłata następuje w równych miesięcznych ratach w okre- sie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Stosownie do art. 25 ustawy, w okresie odroczenia terminu spłaty do tych zobowiązań nie miały zastoso- wania przepisy art. 57 § 1-4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), nakazujące ustalanie opłaty prolongacyjnej wyno- szącej 50 % ogłaszanej na podstawie art. 56 § 3 stawki odsetek za zwłokę od kwoty zaległości. Opłatą prolongacyjną, a nie odsetkami obłożone były natomiast - z mocy art. 24 ust. 2 ustawy - należności główne wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecz- nych powstałe po dniu 1 lipca 2001 r. do dnia wpisu PKP S.A. do rejestru handlowe- 7 go, dlatego że stosownie do art. 24 ust. 3 podlegały ratalnej spłacie w sposób okre- ślony w umowach zawartych między PKP lub PKP S.A. a Funduszem. Zważywszy, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właści- wego organu (art. 359 § 1 k.c.), a w więc w wypadku należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpie- czeń społecznych - od składek nieuiszczonych w terminie, to konieczne staje się ustalenie terminu płatności składek emerytalnych zaległych na dzień 30 czerwca 2000 r., spłacanych w równych miesięcznych ratach z prolongatą spłaty ostatniej raty do końca 2005 r. oraz należnych po dniu 1 lipca 2000 r. i spłacanych na podstawie układów ratalnych. Sąd Apelacyjny zasadnie odrzucił stanowisko, że termin ten upływał w dniu 25 maja 2003 r., gdyż z mocy art. 22 ust. 3 ustawy o komercjalizacji PKP wyłączono z restrukturyzacji składki na ubezpieczenie emerytalne oraz przez skreślenie art. 25 ustawy wyłączono opłatę prolongacyjną. Trafnie natomiast przyjął, że zmiana tego przepisu nie może być rozumiana w ten sposób, że zaległość stała się natychmiast wymagalna i zwłoka w jej uiszczeniu powoduje naliczenie odsetek na zasadach ogólnych przewidzianych w art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odsyłających do zasad i wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Przepis art. 22 ust. 3 w nowym brzemieniu nie nakazuje natychmiastowej spłaty długu, lecz wprowadza rozłożenie go na równe raty płatne w latach 2003 - 2006, przez co wyklucza opóźnienie dłużnika i obowiązek zapłaty odsetek. Należy wprawdzie podzielić pogląd Sądu Apelacyjnego, że bez sprecyzowania konkretnych kwot i terminów płatności przepis ten zawiera lukę konstrukcyjną, lecz nie wywołuje ona kwestii należności odsetek, a jedynie problem, czy ustawowe rozłożenie zaległo- ści z tytułu składki na raty wystarcza do przyjęcia, że należy pobierać opłatę prolon- gacyjną po zawarciu stosownej umowy, przewidzianej w obowiązującym od dnia 17 lutego 2001 r. art. 29 ust.1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej kwe- stii Sąd Apelacyjny trafnie wskazał, że ustawowe rozłożenie zaległości składkowej na raty powinno pozostawać w zgodzie ze znaną w systemie prawnym konstrukcją roz- kładania zaległości publicznoprawnych na raty oraz skutkami, jakie z tego faktu wyni- kają. Rozwiązanie takie można znaleźć zarówno w art. 57 ustawy - Ordynacja podat- kowa, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287), jak i w 8 art. 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Istota takiej spłaty sprowadza się do ustalenia nowych terminów płatności, co sprawia, że o zwłoce uzasadniającej naliczanie odsetek można mówić dopiero wówczas, gdy terminy te zostaną przekro- czone. Trudno przyjąć, aby w przypadku restrukturyzacji długów PKP ustawodawca zamierzał odstąpić od takiej zasady. Jest to motyw prowadzący do stwierdzenia, że ustawowe rozłożenie płatności nierestrukturyzowanej zaległości z tytułu części składki emerytalnej na raty powoduje skutek przeniesienia terminu wymagalności zaległych składek emerytalnych na ko- niec 2006 r., wyłączający możliwość naliczania odsetek od dnia 25 maja 2003 r. Do podobnego wniosku prowadzą rozważania dotyczące skutków czynności prawnych podejmowanych w celu skonkretyzowania warunków ratalnej spłaty tej za- ległości, uzasadnione jest bowiem stosowanie art. 29 ust. 1a w związku z art. 2 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym odroczenie terminu płatności należności z tytułu składek oraz rozłożenie należności na raty następuje w formie umowy. Od składek tych, począwszy od wpływu wniosku o udzielenie ulgi w spłacie, nie pobiera się odsetek za zwłokę (art. 29 ust. 2), lecz opłatę prolongacyjną na zasadach ustawy - Ordynacja podatkowa. W tym kontekście trzeba też przyjąć, że konkretyzacja warunków spłaty zaległości powinna następować w formie umowy, a nawet w razie jej niezawarcia uznać, że termin spełnienia świadczenia oznaczony przez ustawodawcę zastrzeżony został na korzyść dłużnika, a spełnienie świadcze- nia następować będzie częściami, które co do terminów płatności i wysokości rat może być ustalone przez ZUS w drodze oświadczenia złożonego dłużnikowi we wła- ściwym czasie (por. art. 456 k.c.). Dopiero nieuiszczenie rat w ustalonym terminie powodować może natychmiastową wymagalność pozostałej kwoty wraz z odsetkami za zwłokę naliczanymi na zasadach określonych w ustawie - Ordynacja podatkowa, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uzasadnia to odpowiedź jak w sentencji uchwały. ========================================