III OSK 1018/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 779/23 w sprawie ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna Lacka z dnia 27 stycznia 2023 r. nr LIV/283/2023 w przedmiocie uznania skargi na działalność Wójta Gminy Jabłonna Lacka za bezzasadną postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Rady Gminy Jabłonna Lacka o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 października 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 779/23, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę L. S. na uchwałę Rady Gminy Jabłonna Lacka z 27 stycznia 2023 r. nr LIV/283/2023 w przedmiocie uznania skargi na działalność Wójta Gminy Jabłonna Lacka za bezzasadną.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi kierowanej do WSA w Warszawie skarżący uczynił uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Jabłonna Lacka. Skarga ta została rozpatrzona w trybie art. 238 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) dalej "k.p.a.", przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że rozpatrzenie skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski", nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy w tym przedmiocie nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższe postanowienie w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego (pkt 1) w postaci art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niezastosowanie, co skutkowało naruszeniem interesu prawnego i uprawnieniem skarżącego wskutek niepoddania przez Sąd meriti kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jabłonna Lacka, w sytuacji gdy obowiązek ten wynika ze wskazanego przepisu.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie kontroli rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego pod względem jego zgodności z prawem i błędne uznanie, że rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie niniejszej odpowiada prawu, co skutkowało brakiem wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie, co skutkowało odstąpieniem przez Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi i jej odrzuceniu, w sytuacji gdy uzasadnionym było poddanie skargi kontroli sądowoadministracyjnej;

c) art 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, w sytuacji gdy organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co wskazuje na możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi, a zatem odstąpieniu od merytorycznego jej rozpoznania, co skutkowało brakiem uwzględnienia materiału dowodowego sprawy, który w sposób jednoznaczny przesądza o zasadności skargi wniesionej przez skarżącego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego z urzędu wniosła o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Jabłonna Lacka kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem organu w postępowaniu, o którym mowa w dziale VIII k.p.a. nie jest rozstrzygana indywidualna sprawa administracyjna, a jedynie właściwy organ (w tym przypadku rada gminy) ocenia zasadność skargi. Postępowanie skargowe kończy zawiadomienie wnoszącego skargę o sposobie jej rozpatrzenia, nie zaś wydanie decyzji administracyjnej czy postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako oczywiście bezzasadna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514, z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13, LEX nr 1440263 oraz z 24 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 960/13, LEX nr 1432371). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym" (postanowienie NSA z 9 listopada 2021 r., III OSK 6749/21, LEX nr 3254108). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Oceny tej nie zmienia treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wymogiem dopuszczalności skargi wniesionej na tej podstawie jest bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż w prawie pozytywnym nie został przewidziany taki interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby zostać naruszone uchwałą rady gminy w przedmiocie uznania skargi na działalność wójta za bezzasadną.

Tym samym Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, nie naruszając art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art 3 § 2 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie odrzucając skargę Sąd I instancji nie stosował art. 147 § 1 p.p.s.a., a więc tym bardziej nie mógł naruszyć tego przepisu.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.