III OSK 1837/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 3/22 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 3/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. III SA/Lu 1088/20, wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Z. K. (dalej: "skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny). Decyzja została doręczona stronie w dniu 13 września 2021 r.

W dniu 16 września 2021 r. Z. K. złożył wniosek o sprostowanie błędów pisarskich, rachunkowych i oczywistych omyłek w treści powyższej decyzji.

W dniu [...] września 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał postanowienie nr [...] o sprostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek, w sposób szczegółowo opisany w pkt I. podpunkty 1-13 przedmiotowego postanowienia oraz o odmowie sprostowania decyzji nr [...] z dnia [...] września 2021 r. w "pozostałej części wniosku" skarżącego (punkt II.).

Od powyższego postanowienia skarżący złożył zażalenie. W zażaleniu skarżący zarzucił, że organ nie wyartykułował w jasny sposób, które błędy sprostował na wniosek strony, a które z urzędu.

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymano w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2021 r. przedmiocie sprostowania błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek w treści decyzji nr [...] przyznającej Z. K. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny), o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") - w ilości 108 godzin ponadnormatywnego czasu służby, wypracowanych w latach 2006-2017.

Na powyższe postanowienie Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skontrolowane postanowienie nie spełnia kryterium legalności (zgodności z przepisami prawa). Zaskarżone postanowienie – wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") – utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie sprostowania błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek w treści decyzji nr [...] przyznającej Z. K. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny (nadgodziny), jest rozstrzygnięciem wadliwym (naruszającym dyspozycję art. 113 § 1 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach (art. 113 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że ugruntowanym jest w orzecznictwie stanowisko, że instytucja sprostowania decyzji administracyjnej nie może służyć poprawianiu merytorycznych wad rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 3192/19 wyjaśniono, że orzeczenie rektyfikacyjne nie może służyć weryfikacji wad orzeczenia o merytorycznym charakterze. Jego celem pozostaje naprawa zaburzonego związku pomiędzy wolą (zamierzeniem) organu, a jego wadliwym, błędnym uzewnętrznieniem i to wyłącznie w odniesieniu do pewnego specyficznego, nieistotnego charakteru wady zawartej w samym orzeczeniu. Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. I OSK 4243/18).

Tymczasem z argumentacji zaprezentowanej przez organ wynika przede wszystkim, że dokonano sprostowania decyzji w zakresie, w którym uznano, że jej sprostowanie jest konieczne i uzasadnione, gdyż stwierdzone uchybienia są błędami pisarskimi, rachunkowymi lub też oczywistymi omyłkami, wchodzącymi w zakres przedmiotowy stosowania normy z art. 113 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu analiza treści decyzji nr [...] z dnia [...] września 2021 r. o przyznaniu skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, nie pod kątem jej zgodności z przepisami prawa, ale w kontekście umożliwiającym odniesienie się do istoty sporu w niniejszej sprawie, prowadzi do wniosku, że organ wydając orzeczenie rektyfikacyjne przekroczył uprawnienia przyznane w przepisie art. 113 § 1 k.p.a. Z jednej strony organ ma świadomość tego, że wspomniany przepis dopuszcza możliwość eliminowania wyłącznie wad nieistotnych, które nie prowadzą do merytorycznej zmiany orzeczenia (decyzji). Z drugiej strony, organ zdaje się nie zauważać, pomimo przywołania orzeczeń (NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 931/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 913/14, z dnia 8 października 2014 r. sygn. II OSK 777/13) jasno określających zakres zastosowania art. 113 § 1 k.p.a., że wprowadzone zmiany wywołane zaskarżonym postanowieniem w istocie wkraczają w meritum rozstrzygnięcia. Przyznany bowiem ekwiwalent pieniężny za posiadany niewykorzystany czas wolny (nadgodziny), o którym mowa w art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, wypracowany podczas służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] dotyczył 108 godzin ponadnormatywnego czasu służby wypracowanego przez skarżącego w latach 2006 - 2017 (w roku 2006-17 godzin, w roku 2008 - 8 godzin, w roku 2009 - niedopracowane 3 godziny, w roku 2010 - 25 godzin, w roku 2011 -12 godzin, w roku 2012 - 39 godzin, w roku 2013 - 6 godzin, w roku 2014 - 7 godzin, w roku 2015 -12 godzin, w roku 2016 - niedopracowane 9 godzin i w roku 2017 - niedopracowane 6 godzin). Po sprostowaniu decyzji, według punktu II. 2 postanowienia z dnia [...] września 2021 r., ekwiwalent pieniężny za posiadany niewykorzystany czas wolny (nadgodziny) dotyczył nie 108 godzin, ale 106 godzin ponadnormatywnego czasu służby wypracowanego w latach 2006 - 2017 (w roku 2006 -17 godzin, w roku 2008 - 6 godzin, w roku 2009 - niedopracowane 3 godziny, w roku 2010 - 25 godzin, w roku 2011 - 12 godzin, w roku 2012 - 39 godzin, w roku 2013 - 6 godzin, w roku 2014 - 7 godzin, w roku 2015 -12 godzin, roku 2016 - niedopracowane 9 godzin i w roku 2017 - niedopracowane 6 godzin). Podobna uwaga wynika z punktu II.13 postanowienia z dnia [...] września 2021 r., w którym mowa jest o 106 godzinach ponadnormatywnego czasu służby, ale już za czas służby w latach 2008 – 2017. W tych okolicznościach zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji okazało się rozstrzygnięciem nieprawidłowym bo wchodzącym w kwestię wielkości należnego ekwiwalentu. Utrzymanie w mocy – na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - skontrolowanego orzeczenia przez organ odwoławczy było więc czynnością przedwczesną podjętą bez przeprowadzenia analizy, jakie skutki zakresie prawa materialnego wiążą się z weryfikacją decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że we wniesionej skardze skarżący podniósł, iż przyznano mu w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny w ilości 106 (a powinno być 108) godzin ponadnormatywnego czasu służby wypracowanego w latach 2006 - 2017 podczas pełnienia służby w komendzie Policji w [...].

W niniejszej sprawie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż omyłka w wykonaniu przez organ działania matematycznego polegająca na błędnym zsumowaniu liczby poszczególnych nadgodzin wymienionych w uzasadnieniu decyzji nie stanowi błędu rachunkowego i że niedopuszczalna jest jego modyfikacja w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej wobec uznania okoliczności, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalenie skargi w całości. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie, a także oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie podniesiono tylko jeden zarzut, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. Zarzut ten jest niezasadny. Jak bowiem zasadnie podniósł Sąd I instancji ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, że instytucja sprostowania decyzji administracyjnej nie może służyć poprawianiu merytorycznych wad rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 3192/19 wyjaśniono, że orzeczenie rektyfikacyjne nie może służyć weryfikacji wad orzeczenia o merytorycznym charakterze. Jego celem pozostaje naprawa zaburzonego związku pomiędzy wolą (zamierzeniem) organu, a jego wadliwym, błędnym uzewnętrznieniem i to wyłącznie w odniesieniu do pewnego specyficznego, nieistotnego charakteru wady zawartej w samym orzeczeniu.

Jak też prawidłowo wskazał Sąd I instancji zaskarżone postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymywało w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] września 2021 r., które w ramach sprostowania oczywistych błędów pisarskich i rachunkowych wkraczało m.in. w meritum rozstrzygnięcia. Przyznany bowiem ekwiwalent pieniężny za posiadany niewykorzystany czas wolny (nadgodziny) podczas służby w KPP w [...] dotyczył 108 godzin ponadnormatywnego czasu służby wypracowanego przez skarżącego w latach 2006 – 2017 (w roku 2006-17 godzin, w roku 2008 - 8 godzin, w roku 2009 - niedopracowane 3 godziny, w roku 2010 - 25 godzin, w roku 2011 -12 godzin, w roku 2012 - 39 godzin, w roku 2013 - 6 godzin, w roku 2014 - 7 godzin, w roku 2015 -12 godzin, w roku 2016 - niedopracowane 9 godzi i w roku 2017 - niedopracowane 6 godzin). Po sprostowaniu decyzji, według punktu I. 2) postanowienia z dnia [...] września 2021 r., nr [...], ekwiwalent pieniężny za posiadany niewykorzystany czas wolny (nadgodziny) dotyczył nie 108 godzin, ale 106 godzin ponadnormatywnego czasu służby wypracowanego w latach 2006 - 2017 (w roku 2006 -17 godzin, w roku 2008 - 6 godzin, w roku 2009 - niedopracowane 3 godziny, w roku 2010 - 25 godzin, w roku 2011 - 12 godzin, w roku 2012 - 39 godzin, w roku 2013 - 6 godzin, w roku 2014 - 7 godzin, w roku 2015 -12 godzin, roku 2016 - niedopracowane 9 godzin i w roku 2017 - niedopracowane 6 godzin). Stanowi to bezpośrednią zmianę (ingerencję) w treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r.

Co więcej ta merytoryczna zmiana rozstrzygnięcia decyzji znajduje potwierdzenie w kolejnej zmianie zawartej w punkcie I.13 postanowienia z dnia [...] września 2021 r., w którym mowa jest o 106 godzinach ponadnormatywnego czasu służby, ale już za czas służby obejmuje tylko w latach 2008 – 2017. W tych okolicznościach zasadnie Sąd I instancji ocenił, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji jest nieprawidłowe, gdyż wchodzi także w kwestię wielkości należnego ekwiwalentu.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie WSA w Lublinie nie twierdził, że omyłka w wykonaniu przez organ działania matematycznego polegająca na błędnym zsumowaniu liczby poszczególnych nadgodzin wymienionych w uzasadnieniu decyzji nie stanowi błędu rachunkowego i że niedopuszczalna jest jego modyfikacja w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. Tego rodzaju błąd rachunkowy jest błędem, który można prostować w trybie art. 113 § 1 k.p.a., ale nie może to prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia samej decyzji.

W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który wskazuje podstawę wyrokowania i ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organ naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mający istotny wpływ na jej wynik, to tym samym prawidłowo jako podstawę wyrokowania wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.