III OSK 1884/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 772/18 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odmawia zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz K. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2019 r. II SAB/Wa 772/18, po rozpoznaniu skargi K. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej:

1. zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku K. K. z [...] października 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;

4. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego:

1. art 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330; ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zw. z art. 8 ust 1 i 2 w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.), poprzez uwzględnienie skargi i zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku K. K. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co stanowiło konsekwencję przyjęcia, że pismo członków Społecznej Rady działającej przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwanej dalej: Komisją) z [...] września 2018 r. jest dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną podlegającą udostępnieniu w ramach u.d.i.p., podczas gdy ww. dokument nie został wydany w związku z zakresem kompetencji przydzielonych organowi opiniodawczo - doradczemu jakim jest Społeczna Rada działająca przy Komisji i pochodził jedynie od części osób wchodzących w skład ww. gremium, co powoduje, że nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.;

2. art 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art 132 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. K., co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy organ w terminach zakreślonych przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wystosował do wnioskodawcy stosowne pismo wraz z którym udostępniono żądaną przez skarżącego informację publiczną w postaci pisma członków Społecznej Rady działającej przy Komisji z [...] września 2018 r., co powoduje, że Minister Sprawiedliwości nie pozostawał w bezczynności z rozpoznaniem wniosku i nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki w rozstrzygnięciu skarżonego wyroku, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie objętym wnioskiem K. K., by w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia z kolei przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, co wskazuje na ewidentną sprzeczność uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku z treścią jego rozstrzygnięcia;

4. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 2 u.d.i.p. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11 ust 1 i 3 ww. ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że członkowie Społecznej Rady wystosowując pismo z [...] września 2018 r. działali jako osoby wykonujące funkcje publiczne, a tym samym uznanie, że ww. pismo stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji stwierdzenie, że nie udostępniając wnioskowanego dokumentu Minister Sprawiedliwości prowadził postępowanie w sposób przewlekły, podczas gdy regulacje w postaci art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. i 3 ustawy z 9 marca 2017 r. nie pozwalają traktować członków Społecznej Rady - pełniących w istocie rolę pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów - jako osób sprawujących funkcje publiczne, co powoduje, że pismo członków Społecznej Rady nie może zostać uznane za dokument urzędowy, przez co nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnianiu w trybie przepisów u.d.i.p.;

5. art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż w przypadku anonimizacji dokonanej celem ochrony dóbr wymienionych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zachodzi obowiązek wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie procesowym z [...] października 2019 r. pełnomocnik K. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Na wstępie zauważyć należy, że skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), ale nie wynika z niej, które zarzuty autor uznaje za naruszenie prawa materialnego, a które za naruszenie przepisów postępowania, a to nie jest bez znaczenia dla oceny skuteczności poszczególnych zarzutów. "Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny" (por. wyrok NSA z 18.08.2022 r. III FSK 766/21, LEX nr 3406531). Ponadto, tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" (zob. wyrok NSA z 27.06.2019 r. I FSK 934/17, LEX nr 2694714). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona. Niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia tego wymogu, co również utrudnia, a czasami wręcz uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do stawianych zarzutów.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny jest w stanie odnieść się tylko do kilku zasadniczych tez, jakie wynikają z postawionych zarzutów.

Przede wszystkim, w odniesieniu do zarzutu ujętego w pkt 1 skargi kasacyjnej zauważyć należy, że przytaczając liczne przepisy u.d.i.p., w tym art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 w kontekście dokumentu urzędowego (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), Sąd I instancji nie wskazał wprost, że pismo członków Społecznej Rady działającej przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich jest dokumentem urzędowym. Stwierdził jedynie, że "skoro skarżący żądał udostępnienia mu pism kierowanych do Ministra Sprawiedliwości przez Społeczną Radę przy tzw. "Komisji Reprywatyzacyjnej" lub jej członków, które to pisma zawierałyby wnioski o odwołanie pani E. A. ze składu Społecznej Rady lub też zawierałyby uzasadnienie dla takich wniosków, to tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej." Nie ma tu mowy o tym, że owa przesłanka przedmiotowa wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Czy natomiast Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił w ten sposób podstawę prawną rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny nie może ocenić, bo tego problemu nie obejmuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie przy tym Minister Sprawiedliwości jest tym organem, w kompetencjach którego jest powoływanie i odwoływanie członków Społecznej Rady działającej przy Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (art. 8 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.), a zapytanie dotyczyło okoliczności odwołania jednego z członków Rady – E. A. Wbrew temu, co twierdzi organ, fakt odwołania E. A. ze składu Społecznej Rady nie powoduje, że wniosek o dostęp do informacji publicznej nie dotyczy sprawy publicznej. Wszak dotyczy on okresu, kiedy E. A. pełniła funkcję publiczną. "Przyjmuje się, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji - nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć - w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne" (wyrok NSA z 11.01.2018 r. I OSK 367/16, LEX nr 2468116).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja wydaje decyzję po zasięgnięciu opinii Społecznej Rady. Rada zatem, a tym samym jej członkowie, w ramach instytucji publicznej, realizują w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Tak więc pismo, niezależnie od tego, od kogo pochodzące, jeśli mogło dotyczyć okoliczności odwołania członka Społecznej Rady, dotyczyło osoby pełniącej funkcję publiczną i miało związek z tą funkcją (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), a także dotyczyło zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym trybu działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a u.d.i.p.), jakim niewątpliwie jest Minister Sprawiedliwości, wyposażony w kompetencję do powoływania i odwoływania członków Społecznej Rady. Przyjąć więc należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył sprawy publicznej, a zatem była to informacja publiczna, a nie ma też wątpliwości co do tego, że Minister Sprawiedliwości był podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Można przypuszczać, że organ wychodził z podobnego założenia, skoro co do zasady nie odmówił udzielenia informacji (choć prawie w całości ją zanonimizował), a więc musiał uznawać ją za publiczną. Nie ma przy tym racji autor skargi kasacyjnej twierdząc (czy też polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji), że w przypadku anonimizacji dokonanej celem ochrony dóbr wymienionych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zachodzi obowiązek wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Co do zasady bezsporne w orzecznictwie jest, że jeżeli żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie. Oczywiście, nie w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy całkowicie lub częściowo odmówić udostępnienia informacji wydając decyzję na podstawie art. 16 u.d.i.p., zwłaszcza, gdy wnioskodawca nie jest zainteresowany ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych. Wydanie decyzji odmownej (lub częściowo odmownej) na podstawie art. 16 u.d.i.p. jest konieczne natomiast w przypadku, gdy istota żądanej informacji dotyczy ujawnienia chronionych prawem danych. Ocenę tę należy przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (zob. wyroki NSA: z 11 stycznia 2013 r. I OSK 2267/12; z 19 listopada 2020 r. I OSK 2273/18). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem żądania była cała treść pism kierowanych do Ministra Sprawiedliwości przez Społeczną Radę lub jej członków, które zawierałyby wnioski o odwołanie E. A. ze składu Społecznej Rady lub też zawierałyby uzasadnienie dla takich wniosków. Nie było więc tu "domniemanej" zgody na anonimizację danych osobowych, przy czym ochrona prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zawsze wymaga wydania decyzji. Wszystkie bowiem ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., mogą podlegać kontroli sądu, a nie można tego uczynić w postępowaniu ze skargi na bezczynność. Skoro tak, to przesłanie wnioskodawcy kopii pisma prawie w całości "wybiałkowanego", które w żaden sposób nie oddaje treści żądania, nie stanowi jego spełnienia. Narusza tym samym art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i powoduje, że poprawna jest ocena Sądu I instancji, co do przewlekłości organu na gruncie art. 13 u.d.i.p.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji w rozstrzygnięciu skarżonego wyroku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, by w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, co miałoby wskazywać na sprzeczność uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku z treścią jego rozstrzygnięcia, ocenić należy, że jest to zarzut pozorny, bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Bez wdawania się w normatywne i doktrynalne rozważania na temat różnic w ocenie zachowania organu stwierdzić należy, że zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość w prowadzeniu postępowania, stanowią o bezprawności zachowania organu, objętej tą samą sankcją na gruncie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Co prawda na gruncie art. 149 § 1a p.p.s.a. może zaistnieć różnica w ocenie wystąpienia (bądź nie) rażącego naruszenia prawa, w zależności od tego, jak zostanie zakwalifikowane przez Sąd zachowanie organu – czy jako bezczynność, czy przewlekłość, natomiast w tym wypadku, skoro Sąd I instancji orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, to z punktu widzenia skarżącego kasacyjnie organu ta niejednoznaczność w ocenie zachowania organu nie doprowadziła do skutków niekorzystnych dla organu. Skarżący kasacyjnie ponadto, poza wskazaniem na sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w zakresie klasyfikacji przez Sąd zaniechania organu, nie wskazał, jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Sama natomiast przewlekłość w prowadzeniu przez organ postępowania była w powyższych okolicznościach bezsporna, co wykazano już wyżej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O odmowie zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego (pkt 2 wyroku) zdecydowało to, że odpowiedź na skargę kasacyjną została udzielona po terminie wskazanym w art. 179 p.p.s.a. NSA w uchwale z 19 listopada 2012 r. II FPS 4/12 stwierdził, że art. 204 i art. 205 § 2-4 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy czym konieczne jest zaznaczenie, że z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż zasądzenie zwrotu takich kosztów jest dopuszczalne wtedy, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a., czyli w terminie 14 dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej. W tej sprawie tak się jednak nie stało. Odpis skargi kasacyjnej został doręczony skarżącemu 10 września 2019 r., a odpowiedź na skargę kasacyjną wpłynęła do Sądu I instancji 2 października 2019 r. (z datą pisma 3 października 2019 r.).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały poinformowane.