III OSK 2110/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 520/19 w sprawie ze skargi Gminy Grabów na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nadania nazwy szkoły oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 520/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Gminy [...]: 1. uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie nadania nazwy szkoły; 2. zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy [...] kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2019 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1103; zwanej dalej "u.z.p.k."), w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1389; zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), w § 1 nadał Szkole Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K. nazwę Szkoła Podstawowa w K. W § 2 Wojewoda określił, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W uzasadnieniu wskazał, że obowiązująca od 21 października 2017 r. ustawa zmieniająca w art. 2 nałożyła na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany nazw jednostek organizacyjnych upamiętniających osoby symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W przypadku niewypełnienia wskazanego obowiązku wojewoda, na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin do zmiany nazwy, wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także jako "IPN") potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

W związku z upływem terminu wyznaczonego dyspozycją art. 2 ustawy zmieniającej i niedokonaniem zmiany nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K., wszczęto procedurę w sprawie nadania tej szkole nowej nazwy. Wystąpiono do Wójta Gminy [...] z prośbą o złożenie wyjaśnień, tj. wskazanie pełnego i aktualnego brzmienia nazwy szkoły, przekazanie dokumentów, które to potwierdzają, w szczególności uchwały Rady Gminy (wraz z uzasadnieniem) i statutu szkoły oraz szczegółowego uzasadnienia wybrania nazwy/patrona dla szkoły.

W piśmie z 11 marca 2019 r. Wójt Gminy [...] wskazał, że pełna nazwa szkoły to: Szkoła Podstawowa im. Marii Koszutskiej w K. W załączeniu przekazał wyjaśnienia oraz dokumenty potwierdzające nazwę szkoły: uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 1995 r. w sprawie powołania szkół podstawowych samorządowych jako jednostek organizacyjnych gminy [...] oraz określenie etatów kalkulacyjnych do prowadzenia obsługi ekonomiczno-administracyjnej i finansowo–księgowej w tych jednostkach.

W ocenie organu nadzoru nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej

w K. wypełnia dyspozycję art. 1 u.z.p.k., gdyż nazwa szkoły upamiętnia osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy. Organ ten wskazał, że Marianna Karolina Sabina Ciszewska z domu Koszutska, ps. Wera Kostrzewa, urodziła się 2 lutego 1876 r. w Główczynie koło Kalisza. Początkowo uczyła się w domu, dalszą edukację kontynuowała na pensji Henryki Czarnockiej, którą ukończyła w 1893 r. Po ukończeniu szkoły wróciła do K., gdzie mieszkali jej rodzice. W 1898 r. wyjechała na Litwę, gdzie pracowała jako nauczycielka domowa. W 1901 r. uzyskała prawo do nauczania w szkołach prywatnych i wyjechała na roczne studia na Sorbonie. W 1902 r. przyjechała do Łodzi i objęła posadę kierowniczki koedukacyjnej szkoły średniej. Związała się z ruchem robotniczym i wstąpiła do PPS, a od 1906 r. do PPS-Lewica. W Łodzi została pierwszy raz aresztowana. W 1903 r. trafiła do więzienia łódzkiego, skąd przeniesiono ją do X Pawilonu Cytadeli Warszawskiej. Została zesłana na trzy lata w okolice Archangielska. W październiku 1904 r. uzyskała zgodę na powrót do kraju ze względu na chorobę matki. Po jej śmierci wyjechała do Warszawy podejmując działalność w PPS pod ps. "Wera", później "Kostrzewa". W 1905 r. została aresztowana i skazana na zesłanie. Ciężko chora trafiła do szpitala, skąd uciekła. Wtedy też rozpoczęła nielegalną działalność rewolucyjną. Współredagowała organ PPS-u "Na barykady", brała udział w wielu akcjach, pisała także do innych pism socjalistycznych pod ps. "M. Zboińska". Poszukiwana pod zaborem rosyjskim przeniosła się na teren zaboru austriackiego. W 1906 r. na zjeździe PPS-u w Wiedniu dokonał się rozłam w partii, którego zwolennicy Józefa Piłsudskiego znaleźli się poza partią zakładając PPS-Frakcję Rewolucyjną, Koszutska pozostała w PPS-Lewica. Była współorganizatorką Komunistycznej Partii Robotniczej Polski. Po wybuchu l wojny światowej prowadziła ożywioną działalność ideową w Zagłębiu Dąbrowskim, potem w Łodzi, a następnie w Warszawie. Pisała artykuły i organizowała konferencje partyjne. Po raz kolejny aresztowana w 1920 r., trafiła do więzienia na Pawiaku w Warszawie. W 1921 r. wyjechała z Polski. Od 1926 r. przebywała w Związku Radzieckim. Odegrała dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki. W czerwcu 1929 r. została odsunięta od kierownictwa partii i oskarżona o odchylenia prawicowe. Popadła w konflikt ze Stalinem i w 1937 r. została aresztowana przez NKWD. Skazano ja na 10 lat więzienia. Zmarła w 1939 r. w więzieniu w Moskwie. Zrehabilitowano ją po XX Zjeździe Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego w 1956 r.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z wykładnią językową "symbolizować" oznacza przedstawiać coś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś. Z kolei "propagować" to szerzyć, upowszechniać idee, hasła, myśli. Zdaniem organu nadzoru, decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma zatem polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. W opinii z 13 marca 2019 r. IPN potwierdził niezgodność nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej

w K. z ustawą. Opinia sporządzona została przez podmiot legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową. Ponadto jest logiczna

i przekonująca.

W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Gmina [...] wniosła o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca gmina zarzuciła naruszenie:

1) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego, i tym samym brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do dowolnej oceny skutkującej przyjęciem przez organ, że nie wykonała obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 u.z.p.k., podczas gdy w lokalnej społeczności skarżącej gminy imię patronki Szkoły Podstawowej w K. w ogóle nie jest utożsamiane z komunizmem czy też innym system totalitarnym;

2) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.z.p.k. przez błędne przyjęcie, że skarżąca gmina nie dokonała zmiany nazwy szkoły i tym samym propaguje symbole systemów totalitarnych, podczas gdy w lokalnej społeczności skarżącej gminy imię patronki Szkoły Podstawowej w K. nie jest utożsamiane z komunizmem czy też innym system totalitarnym.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że w piśmie z 11 marca 2019 r. przedstawiła, jak postać Marii Koszutskiej jest postrzegana w lokalnej społeczności. Maria Koszutska zasłużyła się jako osoba niosąca pomoc wiejskiej ludności poprzez naukę czytania i pisania dzieci chłopskich. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego brak jest uzasadnienia w zakresie tego, jak postać Marii Koszutskiej jest współcześnie postrzegana w lokalnej społeczności oraz czy działalność Marii Koszutskiej w sposób symboliczny odzwierciedla obecnie w odbiorze społecznym skojarzenie się społeczeństwu z systemem komunistycznym. Nie występują przesłanki przemawiające za "propagowaniem komunizmu", w sytuacji kiedy na obszarze skarżącej gminy Maria Koszutska wspierała edukację dzieci wiejskich oraz walczyła z analfabetyzmem szeroko występującym pośród dzieci wiejskich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że niezbędnym wymogiem uznania jakiejś nazwy za symbol komunizmu jest identyfikowanie danej nazwy przez mieszkańców jako symbol komunizmu. Takie postrzeganie dat, wydarzeń, czy osób jest istotne, ale nie może być postrzegane jako przesądzające. Opinia lokalnej społeczności może zostać ukształtowana przez różne czynniki. Jeżeli nadając szkole patrona podkreślano, że Maria Koszutska uczyła czytać chłopskie dzieci, to taka opinia utrwaliła się wśród lokalnej społeczności. Właśnie z takich powodów ustawodawca nie odwołuje się do opinii lokalnej społeczności, ale wymaga, aby oceny dokonał Instytut Pamięci Narodowej, który na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o IPN") jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych. Według organu nadzoru, z przepisów u.z.p.k. nie wynika obowiązek przeprowadzania przez wojewodę szczególnych badań na społeczności lokalnej, czy dana nazwa propaguje komunizm.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności ustalił, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy Szkoły Podstawowej w K., gdyż Maria Koszutska w lokalnej społeczności nie jest w ogóle utożsamiana z komunizmem czy też innym systemem totalitarnym i nazwa szkoły nie propaguje symboli totalitaryzmu. Oceniając dopuszczalność przedmiotowej skargi w kontekście art. 6c u.z.p.k., Sąd ten uznał, że ww. przepis nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o niedopuszczalności skargi na zarządzenie zastępcze organu nadzoru, w sytuacji gdy istnieje spór co do treści tego zarządzenia pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru. Przyjęcie w takim przypadku niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego byłoby sprzeczne z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 listopada 2018 r., II OSK 1790/18, II OSK 2207/18 i II OSK 2283/18; z 29 maja 2019 r., II OSK 364/19; z [...] marca 2019 r., II OSK 3260/18; z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2882/16 i z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2425/18. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że zgodnie z art. 6a w związku z art. 3 ust. 4 u.z.p.k., do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g."), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżone zarządzenie zastępcze było rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych. Sąd ten przytoczył art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1-3 u.z.p.k. Omówił także art. 2 ustawy zmieniającej oraz czynności dokonane przez organ w niniejszym postępowaniu, dochodząc do wniosku, że Wojewoda Łódzki wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w wymaganym terminie.

Sąd ten podniósł, że regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium danej jednostki samorządowej. Skoro bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu terytorialnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Zdaniem Sądu pierwszej instancji ściśle należy również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania u.z.p.k. Chodzi przy tym o takie osoby, których użycie imienia i nazwiska prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Nazwa symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielnie występująca taka nazwa identyfikuje się z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa symbolizuje ustrój totalitarny. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów u.z.p.k. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 listopada 2018 r., IV SA/Po 752/18; wyrok NSA z [...] marca 2019 r. , II OSK 3253/18; wyrok NSA z 29 maja 2019 r., II OSK 389/19).

Sąd ten wskazał, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (por. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, lecz jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach, których samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zarządzenie zastępcze nie jest przy tym instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami zastępczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 u.z.p.k. nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2010 r, II OSK 2055/10; z 14 czerwca 2010 r., II OSK 30/10; z 9 maja 2017 r., II OSK 784/17).

Zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd pierwszej instancji w pełni zgodził się z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 389/19, że IPN w swojej opinii powinien zająć stanowisko, co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy dana nazwa upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się np. do osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z zastosowanego przez ustawodawcę ukształtowania opinii, w szczególności z tego, że powinna się ona odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego oraz z tego, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, ponieważ nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ ten zobowiązany jest przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobowiązany opinię Instytutu Pamięci Narodowej ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 u.z.p.k. W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się natomiast nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Sąd pierwszej instancji podzielił także obecnie ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby, w tym dotyczących jej przynależności do organizacji komunistycznych, działalności w tych organizacjach lub pełnienia funkcji w ich lokalnych strukturach, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej lub pełnienie funkcji w określonych jej strukturach, to niewątpliwie wprost przewidziałby to w u.z.p.k. (por. np. wyroki NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3079/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1825/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18).

Sąd ten zwrócił uwagę, że w opinii z 13 marca 2019 r. IPN przedstawił życiorys Marii Koszutskiej. Opisał przebieg jej edukacji, pracy zawodowej oraz działalności politycznej najpierw w ruchu robotniczym, a następnie w PPS, PPS-Lewica, Komunistycznej Partii Robotniczej Polski oraz na forum Międzynarodówki. Z opinii tej wynika także, że w związku z prowadzoną działalnością polityczną Maria Koszutska była wielokrotnie aresztowana, również przez władze carskie oraz przez NKWD w 1937 r. w następstwie czego została skazana na 10 lat. Instytut Pamięci Narodowej wskazał nadto na fakt, że była w konflikcie ze Stalinem. W 1939 r. zmarła w więzieniu w Moskwie i została zrehabilitowana po XX Zjeździe Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego w 1956 r. Po przedstawieniu życiorysu Instytut Pamięci Narodowej stwierdził, że osoba Marii Koszutskiej stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w nazwie upamiętniającej Marię Koszutską, której imię nosi Szkoła Podstawowa w K. Tym samym nazwa ta propaguje komunizm, a co za tym idzie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Z kolei organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu przytoczył w całości życiorys Marii Koszutskiej przedstawiony w opinii IPN, a następnie stwierdził, że: "w ocenie Wojewody Łódzkiego decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 ustawy ma zatem polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym". "Fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie szkoły sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm.". Następnie organ nadzoru dodał, że: "po dokonaniu własnej analizy nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K. podziela więc także wnioski płynące z ww. opinii, uznając konieczność zmiany nazwy Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K., jako sprzecznej z art. 1 ust. 1 ustawy".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a. i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii IPN, nie oznacza jednak, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii oraz do jej przepisania w treści zarządzenia. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda Łódzki w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu samorządu w merytorycznej kwestii, jaką jest zmiana nazwy szkoły na podstawie u.z.p.k., uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, że "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomnianą opinię. Wykładnia celowościowa także prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że organ nadzoru nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie organu nadzoru.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia organu nadzoru od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy u.z.p.k. nie nadają jej wiążącego charakteru.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie ocenił, czy opinia IPN spełnia wymogi opinii, lecz przytoczył ją w całości w zaskarżonym zarządzeniu i przyjął, że Maria Koszutska jest osobą symbolizującą komunizm, a decydujące znaczenie ma jej polityczna i ideowa działalność oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym. Konkluzja organu nadzoru ma charakter ogólnikowy i nie zawiera szerszego uzasadnienia. Organ nadzoru nie wyjaśnił, dlaczego podziela stanowisko wyrażone w opinii, a więc nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd ten nie zgodził się z poglądem organu nadzoru, że dla uznania, że Maria Koszutska jest osobą symbolizującą komunizm decydujące znaczenie ma ścisły związek jej działalności z ustrojem komunistycznym. Ustawodawca nie objął zakresem art. 1 u.z.p.k. osób, których działalność była związana z ustrojem komunistycznym, ale jedynie osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze od pojęcia "symbolizowania" komunizmu. Tylko "symbolizowanie" ustroju komunistycznego lub w inny sposób "propagowanie" takiego ustroju w nazwie upamiętniającej osoby, organizacje, wydarzenia lub daty objęte jest zakresem art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Działalność konkretnej osoby (np. patrona szkoły, ulicy, placu itp.) mogła być związana z ustrojem komunistycznym, lecz nie symbolizuje tego ustroju. W takim przypadku osoba ta nie jest objęta zakresem art. 1 u.z.p.k. W sytuacji zatem, gdy w art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nie użyto sformułowania "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo "związanie działalności Marii Koszutskiej z tym ustrojem" oznacza, że jest ona osobą symbolizującą komunizm.

W zaskarżonym zarządzeniu przyjęto nadto, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej. Sformułowanie to jest bardzo lakoniczne i nie zawiera szerszego uzasadnienia. Można założyć, że organowi nadzoru chodziło o to, że Maria Koszutska była współorganizotorem Komunistycznej Partii Robotniczej Polski i odegrała "dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki". Nie jest to jednak wystarczające dla uznania, że dana osoba symbolizuje komunizm. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu z pewnymi faktami historycznymi, np. z przynależnością do określonych organizacji, takich jak np.: KPP lub PZPR, to stwierdziłby to wprost w przepisie, stanowiąc np.: że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami szkół, ulic, placów itp. W art. 1 u.z.p.k. nie ma jednak takiego sformułowania, lecz jest mowa o osobach "symbolizujących" komunizm (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2018 r., II OSK 2425/18 i II OSK 2645/18; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3079/18). Prowadzi to do wniosku, że sama przynależność do KRPP nie oznacza, że członek tych organizacji jest automatycznie osobą symbolizującą komunizm.

Sąd pierwszej instancji dodał, że opinia IPN jest niepełna i niejasna. Nie zawiera wystarczającej analizy faktów i zdarzeń, z których jednoznacznie ma wynikać "symbolizowanie" przez Marię Koszutską komunizmu. Nie wskazuje źródeł i teoretycznej podstawy wnioskowania, że Maria Koszutska stanowi symbol komunizmu, o jakim mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p.k., a tym samym nazwa szkoły, która ją upamiętnia propaguje komunizm. I tak, wskazując, że Maria Koszutska po przyjechaniu w 1902 r. do Łodzi i związaniu się z ruchem robotniczym, wstąpieniu do PPS a od 1906 r. do PPS-Lewica, IPN stwierdził jedynie, że: "w swoich poglądach przesuwała się coraz bardziej na lewo". Nie wyjaśnił przy tym, jakie to były poglądy, czy były związane z podziałem PPS. Potem stwierdził, że: "w Łodzi została pierwszy raz aresztowana", lecz nie wyjaśnił, za jakiego rodzaju działalność. Opisując działalność Marii Koszutskiej po aresztowaniu w 1905 r. i ucieczce ze szpitala, Instytut Pamięci Narodowej wskazał, że: "wtedy też rozpoczęła nielegalną działalność rewolucyjną", lecz nie wyjaśnił, jakiego rodzaju była to działalność, na czym polegała, w ramach jakiej organizacji, jakie konkretnie poglądy wówczas prezentowała. Wskazując na fakt współredagowania organu PPS-u "Na barykady", brania udziału w wielu akcjach, pisania także do innych pism socjalistycznych pod ps. "M. Zboińska" nie sprecyzował, co to były za pisma, jakie to były artykuły (tytuły), jakie treści prezentowała w swoich artykułach, jaką poruszała tematykę, czego one dotyczyły. Instytut Pamięci Narodowej nie wyjaśnił, na czym polegała rola Marii Koszutskiej we współorganizowaniu Komunistycznej Partii Robotniczej Polski. Z opinii nie wynika na czym to polegało, jaką frakcję i jakie poglądy prezentowała, czy opracowała jakieś założenia programowe, a jeśli tak, to jakie. Zawarte w opinii stwierdzenie, że po wybuchu I wojny światowej w Zagłębiu Dąbrowskim, potem w Łodzi, a następnie w Warszawie prowadziła "ożywioną działalność ideową" jest bardzo ogólnikowe. Brak jest wyjaśnień, na czym ta działalność polegała, w jaki sposób i jakie konkretnie poglądy propagowała, jakich czynności dokonywała, czy zwalczała hasła niepodległościowe. Nie wskazano tytułów pism, do których pisała artykuły. Nie wyjaśniono, jaką poruszała w nich tematykę, jakie konkretnie poglądy w nich wyrażała, czy propagowała hasła antyniepodległościowe, czy opowiadała się za likwidacją państwa polskiego i wcieleniem go do Związku Radzieckiego, w jaki sposób można obecnie te poglądy zaklasyfikować. To samo dotyczy stwierdzenia o "organizowaniu konferencji partyjnych". Z opinii nie wynika, co stanowiło podstawę aresztowania Marii Koszutskiej w 1920 r., jakiego rodzaju postawiono jej zarzuty, czy została prawomocnie skazana, czy była to działalność, którą obecnie można uznać za antypaństwową działalność na rzecz ustroju komunistycznego. Z opinii nie wynika, gdzie Maria Koszutska przybywała między 1921 a 1926 r. Brak jest informacji na temat jej pobytu w Związku Radzieckim od 1926 r. Nie wiadomo, jaki charakter miał jej pobyt, co tam robiła, czy była gdzieś zatrudniona, pełniła jakieś funkcje w aparacie władzy, partyjne, propagandowe, czy była funkcjonariuszem aparatu państwowego Związku Radzieckiego. Stwierdzenie, że Maria Koszutska "odegrała dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki" jest w ocenie Sądu pierwszej instancji zbyt ogólnikowe. W opinii nie opisano na czym jej rola polegała, co konkretnie robiła, czy formułowała jakieś tezy, manifesty, założenia programowe, jakie konkretnie one były, do której frakcji przynależała, jaki nurt reprezentowała, w jaki sposób można obecnie te poglądy zaklasyfikować, czy miały one charakter propagujących komunizm lub inny ustrój totalitarny. W opinii nie wyjaśniono również, z jakich przyczyn w czerwcu 1929 r. została odsunięta od kierownictwa partii i oskarżona "o odchylenia prawicowe", na czym one polegały, jakie miała poglądy w tym okresie czasu, jakie poglądy propagowała. Nie wyjaśniono także, na czym polegał "konflikt ze Stalinem", czy była to krytyka, czego dotyczyła i jaki miała charakter. Z opinii nie wynika, za co została aresztowana przez NKWD w 1937 r. i następnie skazana na 10 lat więzienia. Na podstawie opinii nie można stwierdzić czy był to element tzw. "Operacji polskiej" NKWD, czy też innej akcji. To samo dotyczy okoliczności śmierci Marii Koszutskiej w więzieniu w Moskwie w 1939 r. Z opinii nie wynika, czy była to śmierć naturalna, czy została zamordowana przez NKWD. Nadto w opinii nie wyjaśniono, na czym polegała jej rehabilitacja po XX Zjeździe Komunistycznej Partii Związku Radzieckiego w 1956 r. i w jaki sposób ją uzasadniono.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że pomimo wskazanych wyżej braków Wojewoda Łódzki uznał jednak, że opinia ta stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K. jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k. i nie zwrócił się do IPN o uzupełnienie tej opinii w tym zakresie. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym organ nadzoru, pomimo stwierdzenia, że decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 u.z.p.k. ma polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej oraz jej ścisły związek z ustrojem komunistycznym, nie wskazał żadnych konkretnych faktów z jej życia, które by za tym przemawiały. Nie odniósł się w ogóle do eksponowanej w piśmie Wójta Gminy [...] z 11 marca 2019 r. działalności społecznej, głównie edukacyjnej Marii Koszutskiej mającej polegać na potajemnej nauce dzieci wiejskich czytania, pisania i rachunków, "estetyki", higieny, dziejów ojczyzny i tego, w jaki sposób osoba ta kojarzy się mieszkańcom skarżącej gminy, a zwłaszcza K., w której szkoła ma siedzibę. Organ nadzoru nie podjął żadnych działań mających na celu zweryfikowanie tych twierdzeń. Nie wykorzystał publikacji odnoszących się do życia Marii Koszutskiej, których fragmenty zostały przytoczone na stronie internetowej szkoły pod adresem: http://www.spkadzidlowa.szkolnastrona.pl, a z których m.in. wynika, że była to osoba jak na tamte czasy bardzo dobrze wykształcona w duchu patriotyzmu, prowadziła działalność społeczną, założyła sklep dla ludności wiejskiej zaopatrzony w tanie artykuły pierwszej potrzeby. Prowadziła go razem z siostrą Zofią. Zimową porą zbierała młodzież wiejską i uczyła ją czytać, pisać, opowiadała przystępnie o historii Polski, jej warunkach geograficznych. Prowadziła także apteczkę. Ze swojej biblioteki wypożyczała także zabronioną literaturę patriotyczną. Organizowała strajki chłopskie. W majątku swojego ojca zorganizowała spotkanie POW, w którym uczestniczył Józef Piłsudski (np. Zygmunt Karpiński "O Wielkopolsce, złocie i dalekich podróżach. Wspomnienia 1860-1960", Stanisława Nieuważny "Działalność Marii Koszutskiej w polskim ruchu socjalistycznym do powstania KPRP", Dionizja Wawrzykowska-Wierciochowa "Nie po kwiatach los je prowadził...", Jerzy Knapik "Panienka z Kadzidłowskiego dworku"). W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda Łódzki nie odniósł się do tych kwestii.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na informacje o Marii Koszutskiej dostępne na stronie internetowej www.szkolnictwo.pl pełnomocnik organu nadzoru powołał się dopiero na rozprawie przed sądem 20 sierpnia 2019 r. Jednakże nawet ze złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie wydruku, który nie jest zresztą kompletny (w stopce brak jest daty jego sporządzenia, linku do strony internetowej, z której pochodzi), wynika, że Maria Koszutska opowiadała się za niepodległością Polski i później była przeciwna pochodowi Armii Czerwonej na Warszawę. Jej rola w postanowieniach II Zjazdu KPRP napotkała opór nie tylko w kręgach partii, ale także na forum Międzynarodówki w 1924 r., zaś w czerwcu 1929 r. na VI Plenum KC KPP została odsunięta od kierownictwa i oskarżona o "odchylenia prawicowe". Wymienione okoliczności nie zostały szerzej omówione ani w opinii Instytutu Pamięci Narodowej, ani w zaskarżonym zarządzeniu. Z kolei załączona do akt sprawy uchwała nr XXXVIII/484/2017 Rady Miejskiej Kalisza z 18 maja 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie miasta Kalisza z dotychczasowej nazwy "Marii Koszutskiej" na nazwę "Gustawa Arnolda Fibigera" w swoim uzasadnieniu w ogóle nie odnosi się do osoby Marii Koszutskiej, zaś uchwała nr XXXI/452/2017 Rady Miejskiej w Jaworznie z 31 sierpnia 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulic w Jaworznie zmieniająca nazwę z Marii Koszutskiej na Józefa Macy w ogóle nie zawiera uzasadnienia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niedostateczne wyjaśnienie, jaki charakter miała działalność Marii Koszutskiej w poszczególnych okresach jej życia i propagowane przez nią poglądy, zwłaszcza na czym polegały zarzucane jej "odchylenia prawicowe" i na czym polegał konflikt ze Stalinem, nie pozwalają uznać, że organ nadzoru wykazał, że nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K. upamiętnia osobę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Co więcej, fakty takie jak konflikt Marii Koszutskiej ze Stalinem, jej aresztowanie przez NKWD, skazanie, a następnie śmierć w więzieniu w Moskwie w 1939 r. świadczą o tym, że pomimo działalności w KPRP i na forum Międzynarodówki jest ona ofiarą stalinizmu i ustroju totalitarnego. Osoba ta jest raczej symbolem represji, ludobójstwa i ofiar systemu totalitarnego opartego na przemocy, strachu i tajnych służbach oraz wymiaru sprawiedliwości wykorzystywanego jako elementu systemu terroru i represji przeciw społeczeństwu, chociaż z uwagi na wskazane wyżej braki w opinii IPN i brak samodzielnych ustaleń organu nadzoru nie można na obecnym etapie postępowania jednoznacznie tej kwestii rozstrzygnąć.

Sąd pierwszej instancji za przedwczesne uznał stanowisko organu nadzoru, że Maria Koszutska jest symbolem komunizmu czy też go propaguje w inny sposób. Organ nadzoru nie wykazał, na czym miałoby polegać symbolizowanie przez Marię Koszutską komunizmu i jego propagowanie poprzez upamiętnienie jej osoby w nazwie szkoły.

Niezależnie od powyższego, z uwagi na to, że Maria Koszutska prowadziła działalność przed I wojną światową, a następnie w okresie II Rzeczypospolitej Polskiej i zmarła w 1939 r., Sąd ten stwierdził, że nie może być jednoznacznie kojarzona z funkcjonującym w Polsce w latach 1944-1989 systemem władzy. Z tego względu nie można również uznać, że sporna nazwa szkoły odwołuje się osoby symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989, a więc, że spełnia przesłankę z art. 1 ust. 2 u.z.p.k.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nadzoru nie ustalił nadto czy osoba Marii Koszustkiej stanowi symbol komunizmu dla społeczności lokalnej, a więc dla mieszkańców skarżącej gminy. Nie zostało zatem wyjaśnione czy nazwa Szkoły Podstawowej w K. im. Marii Koszutskiej kojarzy się mieszkańcom skarżącej gminy jednoznacznie z komunizmem. Sąd ten zaznaczył, że nie symbolizują komunizmu nazwy (nazwiska), które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie, data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców miasta, gminy czy powiatu symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie u.z.p.k. (por. WSA w Poznaniu w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., II SA/Po 113/18; z 13 czerwca 2018 r., IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi w wyroku z 6 czerwca 2018 r., III SA/Łd 260/18, WSA w Łodzi w wyroku z 17 lipca 2019 r., III SA/Łd 506/19).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy u.z.p.k. należy wykładać ściśle. Wojewoda Łódzki, podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k., winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu (por. wyroki WSA w Łodzi: z 6 czerwca 2018 r., III SA/Łd 260/18 i z 17 lipca 2019 r., III SA/Łd 506/19). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej.

Sad pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zarówno opinia IPN, jak i zaskarżone zarządzenie zastępcze nie odnoszą się do kwestii rozpoznawalności osoby Marii Koszutskiej w przeszłości i obecnie w skarżącej gminie, a w szczególności w K., co ma zasadnicze znaczenie w zakresie symbolizowania komunizmu. Żadnych ustaleń ani rozważań w tym zakresie nie przeprowadził organ nadzoru w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, ani Instytut Pamięci Narodowej w opinii z 13 marca 2019 r. Tymczasem nie może symbolizować komunizmu osoba, która aktualnej społeczności tej gminy nie kojarzy się z komunizmem.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zebrany materiał dowodowy nie jest kompletny i nie został w sposób rzetelny oceniony. Zarówno opinia Instytutu Pamięci Narodowej, jak i zaskarżone zarządzenie są ogólnikowe i nie wyjaśniają w wystarczającym stopniu, dlaczego Marii Koszutskiej przypisano przymiot osoby symbolizującej komunizm. Poza tym nie dokonano żadnych ustaleń w kwestii rozpoznawalności Marii Koszutskiej jako symbol komunizmu w społeczności lokalnej. W ocenie tego Sądu organ nadzoru nie wykazał, że Maria Koszutska jest osobą symbolizującą komunizm, czy też go propagującą. Naruszył tym art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k., gdyż co najmniej przedwcześnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Łódzki reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nie upamiętnia komunizmu nazwa, która u danej społeczności nie wywołuje powszechnego i jednoznacznego skojarzenia z komunizmem, w sytuacji gdy z treści tego przepisu nie wynika konieczność spełnienia tego rodzaju przesłanek;

2) art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.z.p.k., poprzez jego błędną wykładnię i przyznanie zasadniczego znaczenia pojęciu "symbolizowania" w sytuacji, gdy ustawa obok "symbolizowania" równie ważne znaczenie przyznaje pojęciu "propagowaniu ustroju totalitarnego w inny sposób";

3) art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. w związku z art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K. nie jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k. i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru;

4) art. 6 ust. 2 u.z.p.k. w związku z art. 2 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k., podczas gdy wydanie zarządzenia zastępczego nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy nazwa szkoły może być niezgodna z art. 1 ustawy i dopiero po dokonaniu tych ustaleń Wojewoda wystąpił o uzyskanie opinii jednoznacznie potwierdzającej tę niezgodność;

5) art. 6 ust. 3 u.z.p.k. w związku z art. 2 zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie ma dla wojewody charakteru wiążącego, podczas gdy nie budzi wątpliwości, że z treści art. 6 ust. 2 i 3 wynika, że opinia ta ma charakter rozstrzygający.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że Sąd błędnie przyjął, że nie upamiętnia komunizmu nazwa, która u danej społeczności wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Tego rodzaju argumentacja jest sprzeczna z art. 2 ust. 3 oraz art. 6 ust. 3 u.z.p.k., które wprost stwierdzają, że ocena, czy nazwa jest niezgodna z art. 1 tej ustawy dokonywana jest w opinii wydawanej przez IPN. Żaden przepis ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie odwołuje się do przesłanki "znaczenia nazwy dla społeczności lokalnej", nie nakazuje także czynienia ustaleń, czy dana nazwa kojarzy się mieszkańcom danej gminy jednoznacznie z komunizmem.

Nadto, organ podniósł, że prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że nie można dezawuować pojęcia "propagowania ustroju w inny sposób", czyli inny niż symbolizowanie. Ustawodawca celowo powierzył IPN zadanie potwierdzania czy dana nazwa propaguje ustrój totalitarny, gdyż jest instytutem ustawowo powołanym do badania najnowszych dziejów Polski, a w szczególności badania zbrodni popełnianych przez organy bezpieczeństwa PRL oraz Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, że Maria Koszutska nie może być jednoznacznie kojarzona z funkcjonującym w Polsce w latach 1944 - 1989 systemem władzy, bowiem prowadziła działalność przed I wojną światową, a następnie w okresie II Rzeczypospolitej Polskiej i zmarła w 1939 r. (str. 19-20 uzasadnienia wyroku). Gdyby tak przyjąć, to nadal mogłaby funkcjonować nazwa np. Karola Marksa, który był twórcą ideologii komunizmu, a zmarł w 1883 roku. Budowanie podwalin ideologicznych pod nowy system nigdy nie może być efektem nagłej zmiany światopoglądu większości społeczeństwa. Zawsze jest to proces wieloletni, oparty na działaniach wielu osób przenikających do różnych warstw społecznych i propagujących określone przekonania przez jakiś okres.

Zdaniem organu, decydujące znaczenie dla uznania nazwy szkoły za niezgodną z art. 1 ustawy miała polityczna i ideowa działalność Marii Koszutskiej. Była współorganizatorką Komunistycznej Partii Robotniczej Polski i jako główny ideolog weszła w skład Komitetu Centralnego. Po wybuchu I wojny światowej prowadziła działalność w Zagłębiu Dąbrowskim, potem w Łodzi, a następnie w Warszawie, prowadząc ożywioną działalność ideową. Pisała artykuły i organizowała konferencje partyjne. Odegrała dużą rolę w postanowieniach II Zjazdu KPRP, a także na forum Międzynarodówki. Współredagowała organ PPS-u "Na barykady", brała udział w wielu akcjach, pisała także do innych pism socjalistycznych pod ps. "M. Zboińska". Niewątpliwe jest zatem, że stojąc na czele tego rodzaju organizacji Maria Koszutska propagowała idee komunistyczne.

Istotą zarządzenia zastępczego jest to, że zastępuje ono, w przypadku bezczynności organu gminy, stosowny akt, który powinien zostać podjęty przez ten organ. Jest szczególnym środkiem nadzoru, który stosowany jest jedynie w określonych sprawach, wskazanych przez ustawodawcę. Do wydawanych przez wojewodę zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a., a zatem również zawartych w tej ustawie przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Wojewoda nie jest uprawniony do rozszerzającej wykładni przepisów uprawniających go do wydania zarządzenia zastępczego, które w przypadku ustawy o zakazie propagowania komunizmu obligują go do: podjęcia działania w przypadku niewykonania obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego, zachowania 3 miesięcznego terminu na wydanie zarządzenia oraz obligatoryjnego uzyskania opinii IPN. Zarządzenie zastępcze wojewody posiada jasno sformułowany zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wynika, że opinia ta ma charakter wiążący, zarówno pod względem proceduralnym, jak i merytorycznym.

Oświadczeniem z 26 maja 2020 r. Gmina [...] wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Z kolei pismem z 4 czerwca 2020 r. Wojewoda łódzki podtrzymał swój wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W piśmie procesowym z 22 lipca 2021 r. nazwanym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" pełnomocnik Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zawrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 8 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił dodatkowego stanowiska w sprawie.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w związku z czym przyjęty w sprawie stan faktyczny uznać należało za nesporny.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do zweryfikowania poprawności oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do zajętego przez Wojewodę stanowiska, iż nazwa szkoły upamiętnia osobę symbolizującą komunizm, w związku z czym niedokonanie jej zmiany przez Gminę w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1103; zwanej dalej "u.z.p.k."), uzasadniało skorzystanie przez organ nadzoru z kompetencji przyznanej mu na mocy art. 6 ust. 2 u.z.p.k.

Dokonując wykładni przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu w tym zakresie należy odwołać się do Konstytucji, w której w art. 171 stanowi się, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności oraz, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Na gruncie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu postępowanie nadzorcze uruchamiane jest przez wojewodę, który w następstwie analizy stanu faktycznego dochodzi do wniosku, że może być spełniona dyspozycja art.6 ust.1 u.z.p.k. Wojewoda w celu potwierdzenia niezgodności nazwy z wymogami ustawy ma obowiązek wystąpić do IPN o przedstawienie stosownej opinii (art.6 ust. 3 u.z.p.k.). Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia IPN nie ma charakteru wiążącego. Przypisanie opinii IPN wiążącego charakteru w procedurze nadzorczej pozostawałoby w sprzeczności z postanowieniami ustawy zasadniczej określającymi ustrojową funkcję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Taki swoisty dualizm organów nadzoru skutkowałby wadliwością samego rozstrzygnięcia nadzorczego – formalnie wydanego przez wojewodę, ale materialnie przez IPN. W konsekwencji tych działań jest wydanie przez organ nadzoru stosownego zarządzenie zastępczego, przy czym podkreślić należy, że jest to akt organu nadzoru, a nie organu sporządzającego opinię. Zatem opinia IPN, jako niewiążąca, jest jedynie ustawowo określonym elementem postępowania przed organem nadzoru, a więc jej treść nie zwalnia organu nadzoru od dokonania oceny, czy dana nazwa jest nazwą symbolizującą lub propagującą komunizm. W systemie prawa administracyjnego, w przypadku współdziałania organów administracji, opinia jest uważana za współdziałanie o najsłabszym stopniu związania. Ten sposób rozumienia terminu "opinia" musiał być uwzględniony przez racjonalnego ustawodawcę, co oznacza, że stanowiąc w art. 6 ust. 3 u.z.p.k., że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN, a nie, że np. wydanie takiego zarządzenia wymaga uzgodnienia z IPN, ustawodawca dał wyraz temu, iż stanowisko IPN co do tego, że nazwa nie jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nie jest dla organu nadzoru wiążące (zob. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 658/18). Skoro tak, to stanowiąca podstawę zaskarżonego zarządzenia zastępczego opinia IPN nie była dla organu nadzoru wiążąca i w związku z tym podlegała ocenie, w szczególności w zakresie tego, czy i w jaki sposób osoba Marii Koszutskiej symbolizuje lub propaguje komunizm.

W tej sytuacji za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 ust. 3 u.z.p.k.

W rozpoznawanej sprawie odmienne pozostaje bowiem postrzeganie osoby Marii Koszutskiej przez Wojewodę Łódzkiego z jednej strony, a Gmina [...] z drugiej strony.

Odnosząc ww. okoliczności sprawy do relewantnego stanu prawnego zauważyć należy, że dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. w aspekcie poprawności odczytania zawartego w nim zakazu nadawania ulicom, obiektom nazw upamiętniających m.in. osoby, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny ani w inny sposób taki ustrój propagujące, wskazać należy, że symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego. Tym samym, aby dana osoba, wydarzenie lub data mogły być uznane za symbol ustroju totalitarnego (np. komunizmu) musi zostać wykazane, że stanowi właśnie taki symbol. Nazwa danego obiektu symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jego oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa taka symbolizuje ustrój totalitarny (por. wyrok NSA z [...] marca 2019 r., II OSK 3391/18 oraz wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3079/18).

Ustalając treść normatywną art. 1 ust. 1 - 2 u.z.p.k. warto zauważyć, że w projekcie omawianej ustawy jako cel przyświecający jej przyjęciu wskazano, m.in., że propagowanie symboliki komunizmu oraz ustrojów totalitarnych jest "demoralizujące dla społeczeństwa" (druk nr 302 Sejmu VIII kadencji). W kontekście tego celu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że o naruszeniu art. 1 ust. 1 u.z.p.k. można mówić wówczas, gdy znaczenie określonych symboli jest czytelne i jednoznaczne dla opinii społecznej, a zatem dopóki osoba, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawanego symbolu komunizmu, dopóty ingerencja organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy przez organ nadzoru jest nieuprawniona. Tym samym dla ustalenia, że dana nazwa symbolizuje komunizm, potrzebne jest wykazanie, że w odbiorze społecznym wywołuje ona takie skojarzenie zob. wyrok NSA z 20 października 2020 r., sygn. I OSK 3019/19).

W tym kontekście stwierdzić należy, że organ nadzoru nie wykazał, iż nazwa szkoły posiada konotacje, o których stanowi art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę, a w szczególności uzasadnienie zarządzenia zastępczego nie wykazało, że nazwa Szkoły Podstawowej im. Marii Koszutskiej w K. jest nazwą odnoszącą się do osoby symbolizującej lub propagującej komunizm. Jak wskazano wyżej, nazwa danej szkoły symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jej oznaczenie jednoznacznie jest kojarzone z danym ustrojem, jest powszechnie rozpoznawalne i na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że nazwa takiej szkoły symbolizuje ustrój totalitarny. Podkreślenia wymaga, że rzeczą sądów administracyjnych jest kontrola działań organu nadzoru poprzez ustalenie, czy wykazał on, że dana nazwa symbolizuje ustrój komunistyczny. Jak już wspomniano dla ustalenia, że dana nazwa symbolizuje komunizm, potrzebne jest wykazanie, że w odbiorze społecznym wywołuje ona takie skojarzenie. Opinia IPN ze swojej istoty zawiera dane historyczne o osobie, formacji, dacie czy wydarzeniu. Natomiast weryfikacja danej nazwy w odbiorze społecznym wymaga raczej opinii kulturoznawców. Stąd też ocena organu nadzoru, zwłaszcza w przypadku nazw, które nie dotyczą zdarzeń historycznych, czy liderów komunizmu powszechnie i jednoznacznie ocenianych jako symbolizujących komunizm (ustrój totalitarny), powinna wykazywać, że poczynione ustalenia dowodzą właśnie takiego postrzegania danej osoby, formacji, czy wydarzenia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie wykazał, że powołana nazwa szkoły symbolizuje ustrój totalitarny, jakim jest komunizm.

W postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów działania organu administracji publicznej, które gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności (por. wyrok NSA z [...] marca 2019 r., sygn. II OSK 3455/18). Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Inaczej rzecz ujmując, wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia wojewody od badania czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami. Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, to obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie oceny i wykazanie, że określona osoba symbolizuje lub propaguje komunizm w inny sposób niż symbol. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest dokonywanie kontroli prawidłowości działań organu administracyjnego, zwłaszcza w tak newralgicznym zakresie jak akty nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, które ingerują w ich konstytucyjnie chronioną samodzielność, a nie czynienie ustaleń i ocen zamiast organu nadzoru.

Samo przywołanie w opinii faktów historycznych dotyczących osoby Marii Koszutskiej, jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm, jak przyjął to IPN w swojej opinii, a następnie zaakceptował organ nadzoru. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu z pewnymi faktami historycznymi np. z przynależnością do określonych organizacji takich jak np. KPP lub PZPR, to stwierdziłby to wprost w przepisie stanowiąc np. że członkowie tych organizacji nie mogą być patronami szkół, ulic, placów itp.

W związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sporna nazwa szkoły nie narusza zakazu ustanowionego w art. 1 ust. 1 ustawy, czyniąc ingerencję Wojewody Łódzkiego w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nieuzasadnioną, jest trafne. Ani Wojewoda, ani IPN w swojej opinii, nie wskazali bowiem, aby osoba Marii Koszutskiej symbolizowała lub propagowała komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.z.p.k. Czym innym jest bowiem propagowanie, a czym innym symbolizowanie danej idei (ustroju).

Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936). Jak zaznaczono wyżej, aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej.

Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy większego marginesu uznania, co jednak powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 3079/18). Elementów tych zabrakło jednak w opinii IPN oraz uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego. Natomiast zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organu administracji publicznej w poszukiwaniu argumentacji, czy w uzupełnianiu braków uzasadnienia zaskarżonego aktu.

W świetle powyższego za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1oraz art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niekwestionowanych w sprawie przez skarżącego kasacyjnie okolicznościach sprawy podjęte przez Wojewodę Łódzkiego zarządzenie zastępcze jest przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd administracyjny oddalając skargę, nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Gminy [...] zawartego w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2021 r. nazwanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" o zasądzenie na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego albowiem ww. pismo nie jest w istocie odpowiedzią na skargę kasacyjną, albowiem zostało wniesione po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że odpis skargi kasacyjnej został doręczony stronie skarżącej, która nie była reprezentowana w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji przez pełnomocnika, w dniu 8 listopada 2019 r. (k. 86), a "Odpowiedź na skargę kasacyjną" została wniesiona przez ustanowionego w postępowaniu drugoinstancyjnym pełnomocnika w osobie radcy prawnego w dniu 23 lipca 2021 r. (k. 106). Wskazać należy, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje wynagrodzenie (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Jednakże przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej.