III OSK 2517/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia WSA (del.) Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 94/22 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 22 listopada 2021 r., nr 153/2021/AMS w przedmiocie odpadów I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz skarżącej B. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 15 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 94/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. w Ż. (dalej: Spółka) na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ) w Katowicach z 22 listopada 2021 r., nr 153/2021/AMS w przedmiocie odpadów, 1. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1-5, 2. zasądził od WIOŚ na rzecz skarżącej Spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym w niniejszej sprawie zarządzeniem pokontrolnym, skierowanym do członków zarządu skarżącej, WIOŚ działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.), oraz na podstawie ustaleń przeprowadzonej kontroli na terenie zakładu skarżącej Spółki, w dniach od 28 czerwca do 15 października 2021 r., zarządził: 1. Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób niepowodujący uciążliwości zapachowych - termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. 2. Przekazywać odpady o kodzie 19 05 03 uprawnionym odbiorcom posiadającym zezwolenie na przetwarzanie odpadów - termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. 3. Podjąć stosowne działania w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z posiadanym zezwoleniem - decyzją Marszałka Województwa Śląskiego (dalej: Marszałek) nr 188/OS/2016 z 20 stycznia 2017 r. zmienioną decyzją tego samego organu nr 37/OS/2021 z 7 stycznia 2021 r. - w terminie: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. 4. Wytwarzać odpady w maksymalnych ilościach dopuszczonych powołaną wyżej decyzją Marszałka - w terminie: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. 5. Podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. - termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. 6. Podjąć stosowne działania w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie wprowadzania do powietrza gazów i pyłów związanych z eksploatacją instalacji, tj. biofiltra - w terminie: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia. 7. Podjąć stosowne działania w celu dokonania rejestracji w KOBIZE oraz wprowadzania danych do Bazy - termin realizacji: niezwłocznie od dnia otrzymania zarządzenia.

Organ kontrolny wyznaczył jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 20 grudnia 2021 r.

W skardze na powyższe zarządzenie pokontrolne, skarżąca określiła zakres zaskarżenia wskazując punkty od 1 do 5 zaskarżonego zarządzenia i wniosła o jego uchylenie w tym zakresie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i o uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, tj.: uwag do protokołu nr WIOS-KATOW 357/2021 oraz wyników badań akredytowanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W piśmie z 25 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu urzędowego w postaci decyzji WIOŚ z 10 stycznia 2022 r., nr DKS/3/2022/KT

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając skargę za niezasadną.

W piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2022 r. zatytułowanym "repliką" oraz w piśmie z 21 kwietnia 2022 r. skarżąca, ustosunkowując się do dalszych twierdzeń organu, przedstawiła kolejne argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz rozszerzył wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodu z protokołów kontroli z 5 kwietnia 2022 r. i 20 czerwca 2022 r. na okoliczność zgodności składu chemicznego kontrolowanych środków z posiadaną przez skarżącą decyzją.

Sąd I instancji uchylając zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1-5, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699) nakłada na podmioty gospodarujące odpadami obowiązek jej prowadzenia w taki sposób, aby nie powodować uciążliwości poprzez hałas lub zapach. O ile użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uciążliwości przez zapach" jest pojemne znaczeniowo, o tyle w przypadku konkretnej kontroli u konkretnego przedsiębiorcy zwrot ten należy uszczegółowić mając na względzie okoliczności faktyczne. Z treści protokołu kontroli wynika, że dwukrotna wizyta kontrolerów (w dniach 4 i 13 sierpnia 2021 r.) nie pozwoliła stwierdzić istnienia uciążliwości zapachowych występujących poza terenem zakładu (str. 8 i str. 9 protokołu kontroli). Powstaje więc oczywiste w tej sytuacji pytanie o przyczyny niezgodności ustaleń organu (pkt. 1 części drugiej protokołu kontroli – stwierdzenie prowadzenia gospodarki odpadami powodującej uciążliwości zapachowe) ze stanem faktycznym, a w konsekwencji z treścią wydanego zarządzenia pokontrolnego. Wewnętrznie sprzeczny protokół nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania na stronę obowiązków likwidacji naruszeń, których istnienia wszak nie stwierdzono.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia organu dotyczące środka "[...]", a konkretnie parametrów dotyczących zawartości poszczególnych pierwiastków i związków chemicznych i ich odniesienie do treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2021 r., nr G-993/21, zezwalającej na wprowadzenie produktu do obrotu, w świetle argumentacji organu nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na stronę określonych obowiązków. Organ, co sam wskazał w protokole, powziął wątpliwości odnośnie składu wspomnianego produktu po kontrolach u innych podmiotów. Jeżeli zaś tak, to ustalenia te są częścią materiału dowodowego i jako takie powinny być na żądanie udostępnione stronie, która miała prawo zająć w tej kwestii stanowisko. Spółka podnosiła tę kwestię w skierowanych do organu uwagach do protokołu z 21 października 2021 r., natomiast organ w odpowiedzi udzielonej w piśmie z 28 października 2021 r. wskazał, że protokoły kontroli przeprowadzonej u innych podmiotów mogą być stronie udostępnione wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029). Z nadesłanych do Sądu dokumentów wynika, że strona zwróciła się o udzielenie takiej informacji, jednakże organ, powołując się na stanowisko prokuratury, prowadzącej postępowanie karne względem jednego z kontrahentów skarżącej, decyzją z 10 stycznia 2022 r. odmówił udzielenia jej tych informacji, wskazując na potencjalną możliwość zakłócenia przebiegu tego postępowania. Takie stanowisko organu wskazuje na całkowite niezrozumienie treści art. 9 tej ustawy. Funkcją przywołanej ustawy, jak zresztą sama nazwa wskazuje, jest udostępnienie informacji o środowisku społeczeństwu. Katalog informacji, które mogą być udostępnione nie obejmuje zaś danych uzyskanych w toku kontroli konkretnych podmiotów. Tymczasem, na gruncie niniejszej sprawy, mamy do czynienia z ustaleniami dotyczącymi konkretnego produktu wytworzonego przez podmiot kontrolowany, w oparciu o które organ nakłada obowiązki na ten podmiot. Z faktu, że postępowanie kontrolne nie jest prowadzone w oparciu o przepisy ogólne procedury administracyjne (k.p.a.), ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, nie można wyprowadzić milczącego założenia, że tym samym ma ono charakter inkwizycyjny, gdzie strona pozbawiona jest możliwości ustosunkowania się do ustaleń poczynionych przez ów organ. Według Sądu I instancji, działanie organu cechuje daleko idąca niekonsekwencja, gdyż odmawiając stronie dostępu do informacji bezpośrednio związanych z przedmiotem kontroli, oczekuje zarazem udzielenia przez stronę informacji na temat cen sprzedaży produktu, w istocie będących tajemnicą przedsiębiorstwa (vide: odpowiedź strony z 8 lipca 2021 r.).

W ocenie Sądu I instancji, argumenty strony dotyczące ustaleń organu w zakresie składu chemicznego wytwarzanego produktu ("[...]") i jego zgodności z uzyskanymi przez stronę pozwoleniami, w zakresie w jakim zarzuca ona przeprowadzenie niezbędnych badań przez podmiot nieuprawniony, okazały się bezzasadne.

Według Sądu I instancji, zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego zarządzenia były uchybienia w zakresie zapewnienia stronie wystarczającego dostępu do zgromadzonego materiału dowodowego. Tym samym organ prowadząc kontrolę u konkretnego przedsiębiorcy jest zobligowany zapewnić jak najszerszy dostęp strony do zgromadzonego materiału dowodowego i odnieść się do uwag przez nią zgłaszanych, nie zaś je ignorować zajmując stanowisko dopiero w zarządzeniu pokontrolnym lub wręcz w odpowiedzi na skargę, jeżeli takowa zostanie wniesiona.

W ocenie Sądu I instancji, treść zarządzenia jest nieczytelna i zbyt ogólnikowa aby strona mogła w jednoznaczny sposób ustalić zakres obowiązków na niej ciążących. Treść zarządzenia musi być konkretna, w jasny sposób precyzująca obowiązki strony lub stwierdzone uchybienia, czego w tym przypadku stwierdzić nie sposób.

Sąd I instancji, nie uwzględnił wniosków dowodowych strony skarżącej sformułowanych zarówno w pismach procesowych, jak i na rozprawie w dniu 15 lipca 2022 r. W ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącą dowody, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, pozostawały bez wpływu na wyjaśnienie istotnych wątpliwości i na rozstrzygnięcie. Okoliczności wynikające z przedstawionych przez skarżącą dokumentów winny być natomiast wzięte pod uwagę i ocenione przez organ w ewentualnych innych postępowaniach prowadzonych względem skarżącej.

W skardze kasacyjnej WIOŚ (dalej: skarżący kasacyjnie organ) na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a) przez błędne uznanie, że zachodzi naruszenie przepisów postępowania, zawartych w art. 2 i 7 Konstytucji, tj. zasad demokratycznego państwa prawnego, legalizmu oraz zasady ochrony zaufania obywatela do państwa, które doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które to naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarządzenie pokontrolnego, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), p.p.s.a. nie doszło;

b) naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska) przez błędne uznanie, że zachodzi naruszenie przepisów postępowania, zawartych w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, które doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które to naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy do naruszenia przepisów postępowania o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie doszło, tj. nie naruszono przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro w ramach kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, to tym bardziej niedopuszczalne jest badanie ewentualnych uchybień proceduralnych, a do takich należy niezapewnienie stronie dostępu do materiałów sprawy, które mogły doprowadzić do błędnych ustaleń faktycznych. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalania stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Z pełnych gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a., strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o: 1. oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu; 2. zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i został należycie uzasadniony.

W piśmie z 13 lipca 2023 r., Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w Rybniku z 10 maja 2023 r. w sprawie o sygn. VI KA 24/23 uniewinniającego członka zarządu Spółki od zarzucanego mu czynu z art. 171 ustawy o odpadach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził brak zgodności z prawem zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 22 listopada 2021 r., nr 153/2021/AMS w przedmiocie odpadów.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a).

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Skarżący kasacyjnie organ powołał zarzut naruszenia powyższych przepisów i bezpośrednio powiązał omawiany zarzut z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., któremu - jego zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisów art. 145 § 1, art. 146 § 1 p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. O naruszeniu cyt. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem Sąd instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 22 listopada 2021 r., nr 153/2021/AMS w przedmiocie odpadów, zaś oceniając skargę Spółki uznał ją za uzasadnioną i w konsekwencji uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 1-5, 2., to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane. W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała.

Zgodzić należy, się z Sądem I instancji, że to na organie Inspekcji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz pisemnego utrwalenia efektów postępowania dowodowego, w tym jego oceny. Organ powinien nadto wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia z powołaniem przepisów prawa. Jest to niezbędne, bowiem akty administracyjne nie zawierające powyższych elementów wymykają się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość wykładni bądź prawidłowość ich zastosowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 22 listopada 2021 r., nr 153/2021/AMS w przedmiocie odpadów. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że kryteriów do oceny prawidłowości zaskarżonego zarządzenia dostarczają (oprócz wskazanych wcześniej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska) przywołane zasady i przepisy Konstytucji RP, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z treści protokołu kontroli wynika, że dwukrotna wizyta kontrolerów (w dniach 4 i 13 sierpnia 2021 r.) nie pozwoliła stwierdzić istnienia uciążliwości zapachowych występujących poza terenem zakładu (str. 8 i str. 9 protokołu kontroli).

Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł wątpliwości dotyczące przyczyn niezgodności ustaleń organu (pkt 1 części drugiej protokołu kontroli – stwierdzenie prowadzenia gospodarki odpadami powodującej uciążliwości zapachowe) ze stanem faktycznym, a w konsekwencji z treścią wydanego zarządzenia pokontrolnego. Wewnętrznie sprzeczny protokół nie może bowiem stanowić podstawy do nakładania na stronę obowiązków likwidacji naruszeń, których istnienia nie stwierdzono.

Ma rację Sąd I instancji, że ustalenia organu dotyczące środka "[...]", a konkretnie parametrów dotyczących zawartości poszczególnych pierwiastków i związków chemicznych i ich odniesienie do treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2021 r., nr G-993/21, zezwalającej na wprowadzenie produktu do obrotu, w świetle argumentacji organu nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na stronę określonych obowiązków.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że treść zarządzenia jest nieczytelna i zbyt ogólnikowa aby strona mogła w jednoznaczny sposób ustalić zakres obowiązków na niej ciążących. Trudno bowiem uznać za prawidłowe zarządzenie, w którym poszczególne obowiązki określone są poprzez sformułowania w rodzaju: "podjąć stosowne działania w zakresie gospodarki odpadami zgodnie z posiadanym pozwoleniem"; "podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach"; itp. Treść zarządzenia musi być konkretna, w jasny sposób precyzująca obowiązki strony lub stwierdzone uchybienia, czego w tym przypadku stwierdzić nie sposób.

Powoduje, to że zarządzenie jest niemożliwe do wykonania, a zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c, p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r" poz. 1070 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że zachodzi naruszenie przepisów postępowania, zawartych w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, które doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w tej sprawie, że zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń. Sporne jest natomiast, czy na terenie zakładu Spółki doszło do naruszeń, które uzasadniały wydanie tego rodzaju zarządzenia pokontrolnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przedstawiono podstawy faktyczne wydania zarządzenia pokontrolnego, w tym kontrole prowadzone w zakładzie Spółki.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska, albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, (w:) CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu.

Ma rację Sąd I instancji, że działanie organu w niniejszej sprawie cechuje daleko idąca niekonsekwencja, gdyż odmawiając stronie dostępu do informacji bezpośrednio związanych z przedmiotem kontroli, oczekuje zarazem udzielenia przez stronę informacji na temat cen sprzedaży produktu, w istocie będących przecież tajemnicą przedsiębiorstwa (zob. odpowiedź strony z 8 lipca 2021 r.).

Wyjaśnić należy, że w swoich uwagach do protokołu strona zauważyła, że podmiot, który wykonał badania będące podstawą ustaleń organu nie posiadał akredytacji, co zresztą wprost wynika z dokumentu wystawionego przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w G., zatytułowanego "Sprawozdanie z badań nr NO/39/2021". Do kwestii tej organ kontroli nie odniósł się w trakcie prowadzonego postępowania lecz dopiero w odpowiedzi na skargę, wskazując że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 76) do zadań okręgowych stacji chemiczno-rolniczych należy wykonywanie badań jakości nawozów i środków wspomagających uprawę roślin. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że jakkolwiek podstawy prawne działania organu nie budzą w tym zakresie wątpliwości i Okręgowa Stacja Chemiczno-Rolnicza w G. była podmiotem uprawnionym do zbadania próbek nawozu u jego użytkowników, to zarazem strona miała prawo uzyskać informacje na temat sposobu pobrania próbek i okoliczności temu towarzyszących ze względu na ochronę swojego interesu prawnego, którego podstawą jest fakt, iż to właśnie skarżąca poddany badaniu produkt wytworzyła i jest bezpośrednio zainteresowana okolicznościami i wynikami badań wpływającymi na możliwość kontynuacji produkcji.

Odnosząc się do zawartego w piśmie z 13 lipca 2023 r. wniosku wskazać należy, że kwestię uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym reguluje art. 106 § 3 p.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, zgodnie z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., a nie prowadzenie pełnego postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 9.11.2023 r., II GSK 2185/22, LEX nr 3632086). Przypomnieć należało, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a., tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny, a orzeczenie stanowiące przedmiot złożonego wniosku kryterium tego nie spełnia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że powoływany przez stronę wyrok sądu powszechnego zapadł w dniu 10 maja 2023 r., a zatem nie tylko po wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ale również po wydaniu stanowiącego przedmiot kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w Gliwicach. Mając na względzie wyżej poczynione rozważania przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.