III OSK 2669/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 503/21 w sprawie ze skargi K.Ł. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 lipca 2021 r., nr DW 38/21 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie stwierdzonych uchybień oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Wr 503/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi K.Ł. (dalej skarżący) na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 29 lipca 2021 r., nr DW 38/21 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie stwierdzonych uchybień, w pkt I. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne; a w pkt II. zasądził od WIOŚ na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że WIOŚ, zarządzeniem pokontrolnym z 29 lipca 2021 r., nr DW 38/21, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.; dalej jako u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej u skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą polegającą na zbieraniu odpadów w C. (dz. ew. nr [...]), udokumentowanej protokołem kontroli nr DW 74/202, zarządził: 1/ podjąć działania zmierzające do uregulowania strony formalno-prawnej w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do urządzeń wodnych; 2/ podjąć działania zmierzające do uregulowania strony formalno-prawnej w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do środowiska; 3/ transport odpadów z listy bursztynowej o kodzie AC 170 - przerobiony korek i odpady z drewna, z Polski do Czech, prowadzić wyłącznie po uprzednim uregulowania strony formalno-prawnej w zakresie uzyskania pozwolenia od GIOŚ (procedura uprzedniego zgłoszenia i zgody GIOŚ). Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 grudnia 2021 r.

Nie godząc się z powyższym zarządzeniem pokontrolnym, skarżący wniósł skargę do WSA we Wrocławiu w której zarzucił naruszenie przez organ zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, rozpoznanie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie przedłożonych przez niego dowodów, przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego zarządzenia i orzeczenie w sprawie co do istoty.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym zarządzeniu.

Sąd I instancji uchylając zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 lipca 2021 r. nr DW 38/21 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie stwierdzonych uchybień wskazał, że mając na uwadze, że kontrola skarżącego przeprowadzona została przez WIOŚ na wniosek Starosty Ząbkowickiego w trybie art. 41a ustawy o odpadach, w związku z koniecznością rozpatrzenia jego wniosku o zmianę pozwolenia na zbieranie odpadów, stwierdził, że po zakończeniu tej kontroli, brak było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego o którym stanowi art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepisy szczególne zawarte w ustawie o odpadach przewidują bowiem w takiej sytuacji wydanie przez WIOŚ postanowienia opiniującego w przedmiocie spełnienia lub niespełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. W takiej sytuacji przedmiotowa kontrola powinna zakończyć się wydaniem przez WIOŚ stosownego postanowienia opiniującego, a nie zarządzenia pokontrolnego. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że skoro - ze względu na omówione wyżej regulacje szczególne zawarte w ustawie o odpadach - brak było podstaw do wydania przez WIOŚ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, konieczne było jego uchylenie w całości niezależenie od stawianych w skardze zarzutów.

W skardze kasacyjnej WIOŚ, reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41a ust. 1 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699, dalej: u.o.) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kontrola prowadzona w trybie art. 41a ust. 1 i 3 u.o. wyłącza możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego, co tym samym ogranicza kompetencje organu Inspekcji Ochrony Środowiska tylko do wydania postanowienia opiniującego podczas, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna doprowadzić Sąd do przekonania, że wobec stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości, organ nie może pomijać naruszeń mogących negatywnie wpływać na stan środowiska naturalnego, a które znajdują wyraz w protokole kontroli, a następnie w zarządzeniu pokontrolnym;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4a, ust. 3 u.o. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1070) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis art. 41a ust. 3 ustawy o odpadach stanowi lex specialis względem ogólnej regulacji z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., co wskazuje na konieczność ograniczenia się organu tylko do wydania postanowienia opiniującego, podczas gdy oba przepisy wskazują jedynie, w jakiej formie prawnej działa organ Inspekcji Ochrony Środowiska po przeprowadzonej kontroli, a to oznacza, że nieuprawnione jest wywodzenie z treści przepisu art. 41a ust. 3 u.o. wykładni, zgodnie z którą, wydanie postanowienia opiniującego wyłącza możliwość innych form działania organu, przyznanych przez ustawodawcę w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

I. na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez oddalenie skargi;

II. na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

III. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W niniejszej skardze kasacyjnej przedstawiono tylko zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Wyjaśnić należy, że orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "Błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego treści (w tym poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego sensu normatywnego przez sąd pierwszej instancji. Nawiązując do wcześniejszych uwag dotyczących związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej podkreślić należy, że aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być merytorycznie oceniony - wymaga wykazania, na czym polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Innymi słowy wymaga to przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu - stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe" (zob. wyrok NSA z 2.02.2024 r., II GSK 1315/23, LEX nr 3698939).

Konstrukcja ocenianych zarzutów skargi kasacyjnych oraz ich uzasadnienie nie czynią zadość powyższym wymogom.

Na początki dalszych rozważań wskazać należy, że w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że "W postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej może występować nie tylko w charakterze organu prowadzącego postępowanie, ale jako organ współdziałający w procesie wydawania decyzji. Przepisy prawa materialnego w wielu przypadkach przewidują obowiązek współdziałania dwóch lub więcej organów administracji publicznej w procesie wydawania decyzji. Organ prowadzący postępowanie nie ocenia wszystkich aspektów sprawy samodzielnie, lecz korzysta ze wsparcia innego organu, który powinien zbadać sprawę pod określonym w przepisach kontem i w stosowej formie sformułować swoje stanowisko. W literaturze zwraca się uwagę na to, iż przyczyną ustanowienia obowiązku takiego współdziałania jest «przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)», mające na celu włączenie większej liczby organów do decydowania o rozwiązaniu konkretnego zagadnienia" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 217). Organ współdziałający powinien przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej ..., s. 222). Nie zmienia to faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy zostało powierzone jednemu organowi, drugi zaś organ administracji jedynie bierze udział w rozstrzygnięciu sprawy, posiadają kompetencję do zajęcia stanowiska dotyczącego pewnego fragmentu rozstrzygnięcia danej sprawy (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej ..., s. 223).

Sformułowanie "W przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska" zawarte w art. 41a, ust. 4 u.o. należy rozumieć w ten sposób, że organ załatwiający merytorycznie sprawę musi w trakcie postępowania uzyskać opinię organu współdziałającego w zakresie tych aspektów rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości rzeczowej organu współdziałającego (wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. poz. 1648), wskazano, że w art. 41a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach dokonano zmiany brzmienia ust. 1 i 1a oraz dodano ust. 2a, w celu usprawnienia realizacji działań kontrolnych, będących elementem postępowania prowadzonego przez organ ochrony środowiska w sprawie wydania decyzji w zakresie gospodarki odpadami. W związku z powyższym będzie możliwe dokonywanie kontroli części instalacji. (...) Z kolei zmiana brzmienia ust. 4 umożliwi organowi ochrony środowiska, przy jednoczesnym podtrzymaniu obowiązku opiniowania przez WIOŚ danej instalacji pod względem spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, dokonanie całościowej oceny własnej, w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego i wydania decyzji w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, druk 1275).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnych wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że dla oceny zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia istotne także jest, że kontrola przeprowadzana w omawianym trybie (art. 41a, u.o.) przez inspektora ochrony środowiska, kończy się wydaniem dwóch rodzajów postanowień: postanowienia w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska (art. 41a, ust. 3 u.o.) lub postanowienia opiniującego negatywnie spełnienie ww. wymagań (art. 41a ust. 4 u.o.). Tego rodzaju postanowienia wydaje także komendant PSP po przeprowadzeniu kontroli w zakresie swoich kompetencji. Ustawodawca zastrzega także, że w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, właściwy organ odmawia wydania wnioskowanego zezwolenia (podobnie w przypadku opiniującego negatywnie postanowienia komendanta PSP – art. 41a, ust. 4 u.o.). Właściwy organ może jednak udzielić wnioskowanego zezwolenia pomimo negatywnego postanowienia WIOŚ, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 41a, ust. 4 u.o.).

Ma rację Sąd I instancji, że postanowienie opiniujące wydawane przez WIOŚ w wyniku przeprowadzonej kontroli są niezaskarżalne (por. art. 41a, ust. 3 u.o.) Oznacza to, że po zakończeniu kontroli i po wydaniu przez WIOŚ przedmiotowego postanowienia, wnioskodawca nie może go kwestionować. Taka możliwość otwiera się przed nim dopiero po rozpatrzeniu wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia i wydaniu decyzji przez właściwy organ. W konsekwencji bowiem negatywnego postanowienia WIOŚ, właściwy organ w drodze decyzji odmawia wydania wnioskowanego zezwolenia lub jego zmiany, a od takiej decyzji wnioskodawcy przysługuje odwołanie w którym może on kwestionować postanowienie WIOŚ.

Sąd I instancji zasadnie podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że omawiany art. 41a, u.o. nie przewiduje, aby przeprowadzona przez WIOŚ kontrola mogła zakończyć się w inny sposób niż poprzez wydanie odpowiedniego postanowienia. W szczególności przepis ten nie odsyła do wskazanego wcześniej art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. regulującego rodzaje rozstrzygnięć wydawanych przez inspektorów ochrony środowiska, w tym zarządzenia pokontrolnego. Przepis art. 41a, ust. 3 u.o. (i odpowiednio ust.4) stanowi lex specialis względem ogólnej regulacji z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Istnieje konieczność wąskiego rozumienia zakresu kontroli prowadzonej na podstawie art. 41a, ust.1 u.o., co zapewnia także spójność tego przepisu z dyspozycją art. 41a, ust. 3 zdanie pierwsze u.o. Ma rację Sąd I instancji, że kontrola, o której mowa w art. 41a, ust. 1 u.o., ma służyć wydaniu postanowienia wymienionego w art. 41a ust. 3 tej ustawy (lub postanowienia negatywnie opiniującego o którym mowa w ust. 4). Tym samym powinna ograniczać się jedynie do tych zagadnień, które są niezbędne dla jego wydania.

W okolicznościach tej sprawy z uwagi na to, że kontrola skarżącego przeprowadzona została przez WIOŚ na wniosek Starosty Ząbkowickiego w trybie art. 41a, u.o., w związku z koniecznością rozpatrzenia jego wniosku o zmianę pozwolenia na zbieranie odpadów, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że po zakończeniu tej kontroli, brak było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego o którym stanowi art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Przepisy szczególne zawarte w u.o. przewidują w takiej sytuacji wydanie przez WIOŚ postanowienia opiniującego w przedmiocie spełnienia lub niespełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. W trafnej ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji przedmiotowa kontrola powinna zakończyć się wydaniem przez WIOŚ stosownego postanowienia opiniującego, a nie zarządzenia pokontrolnego. W konsekwencji, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skoro - ze względu na omówione wyżej regulacje szczególne zawarte w u.o. - brak było podstaw do wydania przez WIOŚ zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, konieczne było jego uchylenie w całości niezależenie od stawianych w skardze zarzutów.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 p.p.s.a.