III OSK 3024/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.W. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1363/19 w sprawie ze skargi G.W. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 27 marca 2019 r., nr CKLLo-62-2019/F/POL w przedmiocie zdolności do służby w Policji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1363/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargę G.W. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 27 marca 2019 r. w przedmiocie zdolności do służby w Policji.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i

prawnych:

Orzeczeniem Łódzkiej Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z 20 lipca 2018 r. uznano skarżącego, z

powodu schorzenia kardiologicznego, za niezdolnego do służby w Policji, zdolnego

do pracy i zaliczono go do trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze szczególnymi właściwościami służby i bez związku ze służbą.

W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. orzeczenia i uznanie go za trwale niezdolnego do pełnienia służby w Policji, z jednoczesnym zaliczeniem go do drugiej grupy inwalidzkiej, które to inwalidztwo powstało w związku z wypadkiem w służbie oraz szczególnymi warunkami i właściwościami służby. Wraz

ze złożonym odwołaniem pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego, z uwagi na hospitalizację skarżącego.

Postanowieniem z 7 września 2018 r. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Łodzi zawiesiła postępowanie odwoławcze, zgodnie z ww. wnioskiem, wskazując, że wynik hospitalizacji

skarżącego może mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z 1 lutego 2019 r. Centralna Komisja Lekarska podjęła zawieszone postępowanie.

Orzeczeniem z 27 marca 2019 r. organ ten, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 345), uchylił orzeczenie Łódzkiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 20 lipca 2018 r. i wydał własne uznające skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji ("kat. C") oraz częściowo niezdolnego do pracy z zaliczeniem do drugiej grupy inwalidzkiej, stwierdzające jednocześnie, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą oraz powstało na skutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby. W orzeczeniu wskazano, że inwalidztwo istnieje od 3 sierpnia 2018 r. i jest czasowe. W części A w punkcie 11 orzeczenia wymieniono rodzaje schorzeń podstawowych i współistniejących stwierdzonych u skarżącego ze wskazaniem konkretnego paragrafu oraz punktu z wykazu chorób i ułomności, stanowiących załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie

wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. 2018 poz. 2035). W uzasadnieniu orzeczenia (części F) wskazano, że w wyniku szczegółowej analizy dokumentacji medyczno-orzeczniczej zdecydowano o konieczności ponownej oceny stanu zdrowia przez specjalistę psychiatrii. Po ponownie przeprowadzonych badaniach, Centralna Komisja Lekarska doszła do wniosku, że należy uwzględnić w całości złożone odwołanie. Wskazano ponadto, że orzeczenie zostało wydane w oparciu o przeprowadzoną konsultację specjalistyczną, zgromadzoną w sprawie dokumentację medyczno-orzeczniczą (w

tym dostarczoną przez skarżącego), jak również badania własne (potwierdzone protokołem badania nr CKLLo-62-2019/F/POL).

W skardze na powyższe orzeczenie skarżący, podkreślając, że dotyczy ono wyłącznie określenia zdolności do służby w Policji, zarzucił naruszenie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, "poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu wydanego orzeczenia powołania na okoliczności, które przemawiały za odmową

mocy dowodowej i wiarygodności złożonych przez odwołującego się wniosków dowodowych oraz dokumentacji medycznej pochodzącej z ośrodków medycznych, w których leczył się skarżący, a także pochodzących od lekarza prowadzącego tok leczenia skarżącego, ograniczając się co prawda do długiego wywodu, lecz który nie odpowiada wymogom art. 39 ust. 5 ustawy, bez wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego, które to uchybienia w sposób oczywisty prowadzą do niemożliwości dokonania kontroli wydanego orzeczenia". W uzasadnieniu skargi, zaakcentowano, że intencją skarżącego nie jest podważanie jakichkolwiek kwestii merytorycznych zawartych w zaskarżonym orzeczeniu, a jedynie zwrócenie uwagi na kilka istotnych naruszeń proceduralnych. Podniesiono, że organ orzeczniczy II instancji nie wskazał faktów, które zostały uznane za udowodnione, jak również dowodów, którym została odmówiona moc dowodowa, a przede wszystkim nie

zostały wskazane przyczyny, z powodu których dowodom tym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Z uwagi na powyższe okoliczności, skarżący

wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej zdolności do służby w Policji, względnie w przypadku uznania, że wadami proceduralnymi nacechowane jest również orzeczenie organu I instancji, orzeczenie również i w tym samym

zakresie w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że kontrola sądowa orzeczeń komisji lekarskich nie obejmuje ani oceny

stanu zdrowia, ani kwestii medycznych. Sprowadza się jedynie do badania czy ustalenia stanu faktycznego, na podstawie których komisje lekarskie wydały orzeczenie, były wyczerpujące i pozwalały na dokonanie właściwej kwalifikacji zdolności do służby w rozumieniu przepisów orzeczniczych, na podstawie których działają te komisje, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. 2018 r. poz. 2035) oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345). Podkreślono, że pomimo tego, iż orzeczenia komisji lekarskich mają charakter

decyzji administracyjnych, to nie są stosowane do nich w pełni przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem ww. akty określają własne zasady i tryb orzekania i stanowią one lex specialis w zakresie zagadnień procesowych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 powyższej ustawy, rejonowa komisja lekarska wydaje orzeczenie niezwłocznie po przeprowadzeniu niezbędnych badań lekarskich

i zebraniu niezbędnych dokumentów, w tym dokumentacji medycznej. Orzeczenie zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej,

z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. Ustawa nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że powyższe orzeczenia, uzasadnia się szczegółowo, stosownie do art. 39 ust. 5 ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd

administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do

służby. Podkreślono, że na gruncie przedmiotowej sprawy zaskarżone orzeczenie organu II instancji zostało wydane przez prawidłowo obsadzoną komisję lekarską, która wydała orzeczenie po dokonaniu czynności orzeczniczych w oparciu o aktualną dokumentację lekarską, badanie skarżącego i konsultacje co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd nie podzielił zarzutu skargi stwierdzając, że uzasadnienie orzeczenia jest uzasadnieniem szczegółowym. Wyjaśnił, że z uwagi na specyfikę przedmiotowych postępowań nie jest konieczne przytaczanie w orzeczeniu treści paragrafów i punktów, gdyż określają one wyłącznie jednostki chorobowe i ich kwalifikacje w zakresie określenia zdolności do służby.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonego orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej – w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby w Policji, przez uznanie przez Sąd,

że jego uzasadnienie spełnia warunki i kryteria określone w art. 39 ust. 5 zdanie ostatnie ustawy, przy jednoczesnym uznaniu, że przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a orzeczenie komisji lekarskiej nie musi zawierać przytoczenia treści paragrafów i punktów, gdyż określają one wyłącznie jednostki chorobowe i ich kwalifikację w zakresie określenia zdolności do służby.

W oparciu o tak skonstruowaną podstawę skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że kontrolowane orzeczenie zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 39 ust. 5 ustawy o komisjach lekarskich, a art. 107 § 3 K.p.a. nie miał w sprawie zastosowania oraz że błędnie przyjął, że nie musi ono zawierać przytoczenia treści paragrafów i punktów, gdyż określają one wyłącznie jednostki chorobowe i ich kwalifikacje w zakresie określenia zdolności do służby. Na uzasadnienie swojego stanowiska odwołał się do wyroku NSA z 10 lipca 1985 r. SA/Kr 579/85 i do wyroku WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r. VIII SA/Wa 580/17. Stwierdził, że pomimo obszerności uzasadnienia orzeczenia Komisji nie spełnia ono wymogów zawartych w art. 39 ust. 5 ustawy i nie poddaje się kontroli.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do opisanego wyżej zarzutu w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w żadnym miejscu swojego uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że art. 107 K.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania. Sąd jedynie, charakteryzując postępowanie prowadzone przed komisjami lekarskimi w oparciu o analizę regulujących je przepisów doszedł do wniosku, że ich relacja w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiada regule kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Pogląd ten jest w pełni uprawniony, znajduje

podstawę w art. 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi do spraw wewnętrznych zgodnie z którym "[w] zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje

się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60)". Słusznie zatem Sąd I instancji doszedł do wniosku, że K.p.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku, w którym ustawa o komisjach (zawierająca normy szczególne określające tryb wydania orzeczenia lekarskiego) danej kwestii nie reguluje. Jeżeli chodzi o treść i

uzasadnienie orzeczenia Komisji to już sam fakt, że ustawodawca na określenie tego rozstrzygnięcia użył określenia "orzeczenie", a nie "decyzja administracyjna"

świadczy o pewnej jego specyfice i odrębności od klasycznej decyzji

administracyjnej. Ta specyfika przejawia się w konieczności uwzględnienia

elementów szczególnych wymienionych w art. 39 ust. 1 – 5 ustawy o komisjach (...) m. in wskazania rozpoznania lekarskiego w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjnej z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3, a także wymóg szczegółowego uzasadnienia (art. 39 ust. 5). Poza powyższym, ustawa o komisjach nie zawiera szczegółowych wskazań

co do elementów, które muszą być zawarte w uzasadnieniu orzeczenia komisji lekarskiej. Mając zaś na uwadze, że do kwestii nieuregulowanych w ustawie odpowiednie zastosowanie znajdzie właściwy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., orzeczenie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki, którymi kierowały się komisje lekarskie podejmując określone rozstrzygnięcia, zwłaszcza, gdy dotyczą

one Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno

w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Uzasadnienie decyzji stanowi jeden

z warunków dokonania przez sądy administracyjne ich skutecznej kontroli. Dlatego Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r. VIII SA/Wa 580/17 (Lex nr 2399993) przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zauważyć jednak należy, że kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenie spełnia wskazane powyżej wymagania. W części F orzeczenia, Centralna Komisja Lekarska, działając jako organ II instancji, w sposób szeroki odniosła się do okoliczności, które legły u podstaw jej rozstrzygnięcia, przedstawiła podstawę prawną wydanego przez siebie orzeczenia, szeroko i dokładnie uzasadniła podstawy, które przyczyniły się do takiego, nie zaś innego zakwalifikowania chorób i ułomności skarżącego. Uwzględniła wyniki przeprowadzonego w toku postępowania badania,

jak również dostarczoną przez skarżącego dokumentację medyczną. Nadto w orzeczeniu powołano się na poszczególne jednostki chorobowe, zgodne z terminologią lekarską w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz powołaniem się na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne wynikające ze stosownego wykazu. Trudno z wywodów skargi kasacyjnej zrozumieć co jeszcze miałoby znajdować się w treści rozpoznania (część A pkt 11 orzeczenia). Wprawdzie Sąd I instancji wskazał, że nie zachodziła konieczność przytaczania w orzeczeniu "treści paragrafów i punktów, gdyż określają one wyłącznie jednostki chorobowe i ich kwalifikację w zakresie określenia zdolności do służby" (i to stwierdzenie kwestionuje się w skardze kasacyjnej), jednak analiza wykazu chorób i ułomności zawartych w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 października 2018 r. przywołanego w orzeczeniu, nie zawiera jakiejkolwiek innej

treści paragrafów i punktów ponad to co znajduje się w orzeczeniu. Wykaz ten składa się bowiem z tabel, w których w poszczególnych rubrykach zamieszczono jedynie paragraf, punkt, oznaczenie choroby i ułomności i przyporządkowanie jej do poszczególnych kategorii (N, Z, A, B, C), o których mowa w art. 5 i 6 ustawy o komisjach lekarskich dla poszczególnych grup funkcjonariuszy. Niezrozumiałe jest zatem wymaganie przywołania "treści paragrafu i punktu" skoro paragrafy i punkty jedynie wymieniają "chorobę i ułomność" i przypisaną kategorię typu N, Z, A, B, C. Dlatego teza przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku NSA z 10 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Kr 579/85 (Lex nr 9848), że "[w]ymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 K.p.a." , nie znajduje w rozpoznawanej sprawie zastosowania.

Dodatkowo należy zauważyć, że podstawa wzruszenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podobnie jak

możliwość uchylenia kontrolowanego przez ten sąd orzeczenia organu wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wymaga wykazania możliwego wpływu naruszenia (w tym przypadku 39 ust. 5 ustawy i 107 K.p.a.) na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że zarzucane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że jej rezultat pozostawał w zgodzie z żądaniem

skarżącego zawartym w jego odwołaniu od orzeczenia Łódzkiej Rejonowej Komisji Lekarskiej z 20 lipca 2018 r.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.