III OSK 3183/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2089/19 w sprawie ze skargi P.C. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji I. uchyla w całości zaskarżony wyrok oraz orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej na rzecz P.C. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.

Wyrokiem z 14 lutego 2020 r. sygn. II SA/Wa 2089/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.C. (dalej: "Skarżący") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL") z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby w Policji – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rejonowa Komisja Lekarska MSW w Ł. (dalej: "RKL") orzeczeniem z [...] kwietnia 2019 r., po przeprowadzeniu badania lekarskiego rozpoznała u Skarżącego: a) przedłużoną reakcję adaptacyjną (F. 43.2) - § 87 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 maja 2019 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1046, dalej: "rozporządzenie"), kat. C, b) nadciśnienie tętnicze - § 51 pkt 1, kat. A, c) krótkowzroczność z niezbornością obu oczu - § 7 pkt 3 kat. B, d) łojotokowe zapalenie skóry - § 2 pkt 1, kat. A.

W związku z rozpoznaniem z pkt a) RKL uznała Skarżącego za trwale niezdolnego do służy w Policji i wskazała, że schorzenie to, zgodnie z posiadanym poziomem wykształcenia nie ogranicza zdolności do pracy. Ponadto uznała, że rozpoznanie z pkt c) czyni Skarżącego zdolnym do służby z ograniczeniem, zaś rozpoznania z pkt b) i d) czynią Skarżącego zdolnym do służby. Zdaniem RKL inwalidztwo nie powstało wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, ponadto ww. schorzenia z rozpoznania nie pozostają w związku ze służbą. Zdaniem RKL powyższe ustalenia uzasadniają zaliczenie Skarżącego do trzeciej grupy inwalidzkiej bez związku ze służbą w Policji.

CKL orzeczeniem z [...] lipca 2019 r., w wyniku rozpoznania odwołania, uchyliła ww. orzeczenie RKL i wydała nowe orzeczenie, w którym rozpoznała u Skarżącego: a) przedłużoną rekcję adaptacyjną (F 43.2) - § 87 pkt 2 rozporządzenia - kat. C; b) nadciśnienie tętnicze l°- § 51 pkt 1 rozporządzenia - kat. A; c) krótkowzroczność z niezbornością obu oczu - § 7 pkt 3 rozporządzenia - kat. B; c) dyskopatia szyjna C5/C6 - § 64 pkt 2 rozporządzenia - kat. B; d) łojotokowe zapalenie skóry § 2 pkt 1 rozporządzenia - kat. A; e) dwa naczyniaki trzonu kręgu szyjnego siódmego § 119 pkt 1 rozporządzenia - kat. A; f) początkowe bezobjawowe zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego - bez §.

W związku z powyższym CKL uznała Skarżącego za trwale niezdolnego do służby w Policji - kat. C.

W uzasadnieniu orzeczenia CKL wyjaśniła, że możliwość orzeczenia związku schorzenia ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby albo ze służbą istnieje tylko wówczas, gdy schorzenie rozpoznane u osoby orzekanej jest wymienione w wykazie drugiej kolumny zał. nr 1 albo 2 rozporządzenia oraz warunki służby opisane w protokole pełnienia służby odpowiadają szczególnym właściwościom i warunkom służby określonym w trzeciej kolumnie tych załączników. W sprawie żadne ze schorzeń rozpoznanych u Skarżącego nie figuruje w zał. nr 1 rozporządzenia, przez co nie można było orzec o istnieniu ich związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Schorzenie z pkt a rozpoznania (opisane zgodnie z Międzynarodową Statystyczną Klasyfikacją Chorób i Problemów Zdrowotnych Rewizja 10 - dalej "ICD 10", jako F 43.2) jest następstwem problemów osobistych - rodzinnych (konflikt z żoną) i nie wynika z właściwości lub warunków służby w Policji, przez co nie wyczerpuje definicji schorzenia wymienionego w pkt 8 wykazu do rozporządzenia. Schorzenia z pkt b, c, d, e, f rozpoznania nie figurują w zał. nr 2 do rozporządzenia.

Odnosząc się do dołączonych do odwołania dokumentów medycznych, CKL wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (w tym art. 1 pkt 1 ppkt 2 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 345, z późn. zm., dalej: "u.k.l."), jedynie komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych jest upoważniona do ustalania zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariuszy do służby w Policji. Dokumenty medyczne załączone do odwołania znajdują się w dokumentacji orzeczniczej RKL, w związku z czym były znane komisji i uwzględniono je przy wydawaniu orzeczenia.

Odnosząc się do wniosku o zakwalifikowanie Skarżącego do kategorii zdolności do służby "B" lub "A", CKL zwróciła uwagę, że w stosunku do postawionego rozpoznania "przedłużona rekcja adaptacyjna (kod ICD 10 - F 43.2), zgodnie z § 87 pkt 2 wykazu zawartego w rozporządzeniu, kwalifikacja zdolności do służby związana jest tylko i wyłącznie z kategorią "C" - niezdolny do służby, co oznacza, że stwierdzone schorzenie uniemożliwia pełnienie służby. Rozpoznanie zaburzeń adaptacyjnych wielokrotnie postawiono w dokumentacji medycznej, zarówno w trakcie konsultacji psychiatrycznych podczas postępowania orzeczniczego pierwszej i drugiej instancji, jak i w dokumentach dotyczących pobytu w Oddziale Ratunkowym Szpitala w P., hospitalizacji w Oddziale Psychiatrycznym w SOP ZOZ w Ł. w grudniu 2018 r., pobytu w Izbie Przyjęć Szpitala w P. w styczniu 2019 r., dokumentacji z leczenia psychiatrycznego w SP ZOZ MSWiA w Ł. od [...] stycznia do [...] czerwca 2019 r. oraz dostarczonej przez Skarżącego dokumentacji medycznej z leczenia w Poradni Zdrowia Psychicznego w PCM w P. (od [...] stycznia do [...] czerwca 2019 r. - sześć wizyt). Wskazuje to jednoznacznie, że zaburzenia adaptacyjne nie miały charakteru krótkotrwałego (do 30 dni), lecz przedłużonej reakcji adaptacyjnej.

W skardze do WSA na powyższe orzeczenie, Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 33 ust. 1 u.k.l., w zw. z art. 76 § 1 i w zw. z art. 84 § 1 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") i w związku z art. 4 u.k.l. - przez nieuprawnione pominięcie przez RKL (CKL powieliła to naruszenia) dowodu - opinii biegłego lekarza specjalisty psychiatry lek. med. B.S. z [...] marca 2019 r., z której wynikało, że Skarżącego dopuszcza się do pełnienia służby w Policji z bronią na okres roku, w konsekwencji czego doszło do wady kwalifikowanej postępowania orzeczniczego, już na etapie postępowania przed RKL, skutkującego wadliwością całości postępowania;

b) art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. - przez zaniechanie podania powodów, dla których komisje lekarskie nie dały wiary i odmówiły mocy dowodowej innym dowodom z dokumentów medycznych załączonych przez Skarżącego w toku postępowania, które to uchybienie powoduje brak możliwości poddania kontroli prawidłowości procesu orzeczniczego, w konwencji nie sposób wywieźć stanowiska, jakie organ zajął w sprawie.

c) art. 33 ust. 1 u.k.l. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l. - polegające na wadliwym uznaniu, że dowód z zaświadczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2019 r. - nie ma mocy dowodowej, tylko z tego względu, że zaświadczenie wydał lekarza spoza komisji lekarskiej.

W odpowiedzi na skargę CKL wniosła o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności zaznaczył, że kontrola przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich o zdolności funkcjonariuszy do służby obejmuje sprawdzenie prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia badanego, w szczególności czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby była zgodna z przepisami u.k.l. oraz rozporządzenia wykonawczego. Sąd nie jest natomiast władny, aby rozważać kwestie medyczne.

WSA wskazał, że RKL dokonała oceny stanu zdrowia Skarżącego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który był znany temu organowi w chwili orzekania, rozpoznając u Skarżącego mniejszą liczbę schorzeń współistniejących, niż te, które rozpoznała CKL w zaskarżonym orzeczeniu. CKL dysponowała jednak dodatkowymi dokumentami, które przedłożył Skarżący, jak również przeprowadziła własne badania, mając dostęp do tych samych dokumentów, jak również tych, które załączył Skarżący w toku postępowania odwoławczego. CKL w wyniku postępowania odwoławczego, w trakcie którego zlecono szereg badań i konsultacji, wskazała na trzy dodatkowe schorzenia współistniejące, które nie zostały rozpoznane przez RKL (dyskopatia szyjna C5/C6 - § 64 pkt 2 kat. B, dwa naczyniaki trzonu kręgu szyjnego siódmego § 119 pkt 1 kat. A; początkowe bezobjawowe zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego - bez §). Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego orzeczenia RKL w całości i wydaniem orzeczenia własnego przez CKL, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l. WSA wyjaśnił, że organ odwoławczy, jakim jest CKL, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości orzeczenia wydanego przez komisję lekarską pierwszej instancji (brak pełnego rozpoznania), zobligowany był do wydania orzeczenia reformatoryjnego, zgodnie z ww. przepisem.

Zdaniem WSA, CKL nie wydała w ten sposób orzeczenia na niekorzyść Skarżącego. Zgodnie z art. 47 ust. 2 u.k.l. - komisja nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby badanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. WSA zauważył przy tym, że zarówno RKL, jak i CKL zakwalifikowały Skarżącego, z uwagi na schorzenie podstawowe - Przedłużona reakcja adaptacyjna (§ 87 pkt 2 rozporządzenia) jako trwale niezdolnego do służby w Policji, wskazując kategorię C. Z tego względu sytuacja prawna Skarżącego w żaden sposób nie uległa pogorszeniu.

WSA stwierdził ponadto, że wbrew zarzutom skargi, CKL w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wzięła pod rozwagę wszelkie dokumenty złożone przez Skarżącego, choć na ich podstawie nie podzieliła stanowiska Skarżącego. W ocenie WSA, odnosząc się do dołączonych przez Skarżącego do odwołania dokumentów medycznych, CKL wskazała prawidłowo, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ppkt 2 u.k.l. tylko komisja lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych jest upoważniona do ustalania zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby w Policji. Tym samym oceniła, że załączone przez Skarżącego dokumenty, nie mogą mieć decydującego wpływu na wynik sprawy. WSA zaakceptował dokonaną przez CKL ocenę zaświadczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2019 r., orzeczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2019 r. z SP ZOZ MSWiA w Ł. Poradni Badań Profilaktycznych, orzeczenia psychologicznego z [...] maja 2019 r. orzeczenia lekarskiego z [...] maja 2019 r. i opinii psychologicznej z [...] lutego 2019 r., jak również ustalenie na podstawie zgromadzonej dokumentacji, że zaburzenia adaptacyjne Skarżącego nie miały charakteru krótkotrwałego (do 30 dni), lecz przedłużonej reakcji adaptacyjnej. Tym samym zarzuty podniesione w skardze z zakresu naruszenia przepisów k.p.a., a w szczególności art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l. Sąd uznał za niezasadne. CKL na podstawie wszystkich znajdujących się w aktach dokumentów dotyczących schorzeń występujących u Skarżącego, w ramach postępowania orzeczniczego, rozpoznała u Skarżącego jedno schorzenie podstawowe i sześć schorzeń współistniejących, mając przy tym na względzie własne badania lekarskie, jak również te przeprowadzone przez RKL i znane organom obu instancji, w związku z dokumentami przedkładanymi przez Skarżącego. Ponadto wobec brzmienia art. 32 oraz art. 33 u.k.l., prawidłowe było wyjaśnienie Skarżącemu, na podstawie dodatkowych badań przeprowadzonych przez CKL, że niemożliwe jest wzięcie pod rozwagę przedłożonych przez niego badań lekarskich. Niezasadne były więc zarzuty naruszenia art. 33 i art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. w zw. z powołanymi w skardze przepisami k.p.a. i w zw. z art. 4 u.k.l. WSA nie dopatrzył się również uchybień w zakresie sporządzonego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. Naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a."), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 33 ust. 1 u.k.l. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 4 u.k.l., przez przeprowadzenie wadliwej kontroli działania organów administracji obu organów i w konsekwencji oddalenie skargi na orzeczenie CKL - w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby w Policji, przez wadliwe przyjęcie i uznanie przez Sąd, że opinia lekarza specjalisty psychiatry lek. med. B.S. z [...] marca 2019 r. - (vide wpis lekarza na karcie skierowanie na badania specjalistyczne z [...].02.2019 r.) z treści, której wynikało bezsprzecznie, iż Skarżącego dopuszcza się do pełnienia służby w Policji z bronią na okres jednego roku - jest dowodem spoza dokumentów medycznych wchodzących w skład materiału dowodowego w sprawie (spoza postępowania orzeczniczego), gdy tymczasem to na polecenie Przewodniczącego Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. (w toku postępowania przed organem orzeczniczym pierwszej instancji) orzekany został skierowany do psychiatry lek. med. B.S. celem oceny stanu zdrowia i zdolności do służby oraz wydania opinii w trybie art. 84 § 1 k.p.a., a który to dokument Sąd błędnie zakwalifikował jako opinię prywatną (por. Wyrok WSA w Krakowie z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 653/09);

2) art 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 136 § 1 k.p.a w zw. z art. 4 u.k.l., przez przeprowadzenie wadliwej kontroli działania CKL - jako organu odwoławczego i ostatecznie oddalenie skargi, w sposób niewłaściwy uznając, że organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie rozpoznanych na etapie postępowania odwoławczego dodatkowych schorzeń przyjmując w sposób nieuprawniony i niepotwierdzony materiałem dowodowym w sprawie, że zaszły przesłanki do uznania, że w toku postępowania doszło do wypełnienia się dyspozycji art. 136 § 2 k.p.a., gdy tymczasem organ odwoławczy w takiej sytuacji winien był uchylić w całości zaskarżone orzeczenie i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez RKL z uwagi na kwalifikowane wady procesu orzeczniczego mające wpływ na treść orzeczenia, jak również na tle zasady dwuinstancyjności postępowania orzeczniczego oraz zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 15 k.p.a w zw. z art. 4 u.k.l., przez przeprowadzenie wadliwej kontroli działania CKL - jako organu odwoławczego i ostatecznie oddalenie skargi, w sposób niewłaściwy uznając, że organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie rozpoznanych na etapie postępowania odwoławczego dodatkowych schorzeń, ponieważ nowe rozpoznane u orzekanego schorzenie pod postacią schorzenia kręgosłupa nie było przedmiotem oceny procesu orzeczniczego toczącego się w toku postępowania przed organem orzeczniczym pierwszej instancji, a zatem nie mogło ono stanowić przedmiotu uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art 136 § 1 k.p.a.;

4) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a w zw. z art 39 ust. 5 zd. ost., przez przeprowadzenie wadliwej kontroli działania CKL , w konsekwencji czego błędne uznanie, że treść uzasadnienia tejże komisji lekarskiej odpowiada wymogom formalnym nakładanym na tego rodzaju specjalistyczną "decyzję administracyjną", gdy tymczasem pomimo faktycznie obszernego uzasadnienia nie zawierało ono powodów, dla których organ odmówił mocy dowodowej opinii lekarzy specjalistów - biegłych z rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. ujętych w karcie skierowania na badania specjalistyczne z [...] lutego 2019 r. przeprowadzonych w toku postępowania orzeczniczego przed RKL, a które to uchybienie powoduje brak możliwości poddania kontroli prawidłowości procesu orzeczniczego, w konwencji czego nie sposób jest dokonać kontroli prawidłowości stanowiska jakie organ zajął w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 września 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 350/18, wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1599/2005, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 10 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Kr 579/85).

Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne podlegały uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że w przedmiocie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Policji rozstrzygają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, które są organami administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

i ustawy o Policji. Ich orzeczenia, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowią decyzje administracyjne podejmowane

w indywidualnych sprawach. Tryb postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych został częściowo uregulowany w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W zakresie tam nieuregulowanym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 4 u.k.l.

Rozstrzyganie o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służby m.in. w Policji, odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z wszelkim gwarancjami przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym kwestia zebrania odpowiednich danych dotyczących kwestii medycznych, gdyż właśnie pełna wiedza medyczna pozwala na rozstrzygnięcie o zdolności do służby w Policji oraz o zakwalifikowaniu do określonej kategorii tej służby. Podkreślenia jednak wymaga, że istotą orzeczenia komisji lekarskiej nie jest stwierdzenie stanu zdrowia osoby objętej badaniem tak jak w typowym badaniu lekarskim, ale stwierdzenie przydatności do służby w Policji i określenie rodzaju tej przydatności na podstawie wykazu chorób i ułomności ujętego w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ ma obowiązek dokładnie zbadać sprawę, tak aby w sposób prawidłowy ustalić jej stan faktyczny. Wzmocnieniem tej reguły jest nałożony na organ, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną bądź nie (art. 80 k.p.a.). Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza, gdy powołuje się na nie strona, jest naruszeniem przepisów postępowania skutkującym uchyleniem decyzji (por. np. wyroki NSA z: 27 maja 1999 r., II SA/Łd 744/98 i 4 października 2005 r., I OSK 159/05). Nie ulega przy tym wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie, czy organ administracji publicznej, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Zwrócić należy uwagę, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich

w przedmiocie zdolności do służby, dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się do sprawdzenia prawidłowości postępowania poprzedzającego ustalenie stanu zdrowia orzekanego, a w szczególności, czy badanie stanu zdrowia było wszechstronne, oparte na pełnych badaniach przedmiotowych oraz czy dokonana następnie kwalifikacja była zgodna z przepisami określającymi zasady orzekania o zdolności do służby oraz tryb postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może natomiast dotyczyć kwestii medycznych. Sąd nie jest także uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a tym samym weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia.

Stosownie do art. 33 ust. 1 u.k.l. rejonowa komisja lekarska dokonuje oceny stanu zdrowia osoby badanej na podstawie badania lekarskiego, wyników zleconych badań dodatkowych, specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji w podmiocie leczniczym, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny oraz protokołów powypadkowych mogących mieć znaczenie dla treści orzeczenia. Natomiast stosownie do art. 46 u.k.l. CKL rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania albo w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania w przypadku konieczności wykonania dodatkowych badań lub uzyskania dodatkowych dokumentów, po zapoznaniu się ze wszystkimi dokumentami w sprawie, a w razie potrzeby również po przeprowadzeniu niezbędnych badań lub po zleceniu przeprowadzenia dodatkowych badań lekarskich, w tym obserwacji

w podmiocie leczniczym, lub po dostarczeniu na jej żądanie dodatkowych dokumentów. Powyższe przepisy określają zakres materiału dowodowego jaki winien być uwzględniony w toku oceny stanu zdrowia badanego, który powinien być zebrany i rozpatrzony w toku postępowania przeprowadzonego z zachowaniem procedur określonych w przywołanych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie zgodnie z art. 39 ust. 5 in fine u.k.l. orzeczenia komisji lekarskich "uzasadnia się szczegółowo". Uwzględniając fakt, że ustawodawca

w art. 4 u.k.l. postanowił, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy k.p.a. nie ma wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Formalnym uzupełnieniem przywołanych wymogów jest § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń (Dz. U. z 2014 r. poz. 1893), w treści którego postanowiono, że wzór orzeczenia komisji lekarskiej określa załącznik 1 do rozporządzenia.

Części F przyjętego wzoru orzeczenia komisji lekarskiej została oznaczona jako: "szczegółowe uzasadnienie orzeczenia".

Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka związana jest przede wszystkim z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają zatem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki

z organem zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu.

Należy odnotować, że stwierdzona u Skarżącego przedłużona reakcja adaptacyjna (F. 43.2), stanowiąca podstawę orzeczenia o trwałej niezdolności do służby – kat. C została rozpoznana przez komisje lekarskie obu instancji. CKL przyjęło, że zaburzenia adaptacyjne zostały stwierdzone przez psycholog mgr A.S. podczas badania dodatkowego w dniu [...] czerwca 2019 roku oraz psychiatrę dr W.D., podczas badania w dniu [...] lipca 2019 roku. Oba badania zostały zlecone przez CKL w dniu [...] czerwca 2019 roku (k. 98 akt adm.).

Zgodnie z jednoznaczną treścią art. 46 u.k.l. zlecone przez CKL badania mają charakter "badań dodatkowych", nie mogą więc stanowić jedynej i samodzielnej podstawy przypisania badanemu określonej jednostki chorobowej lub ułomności, będącej podstawą do stwierdzenia trwałej niezdolności do służby. W sprawie istotny jest fakt, że w dniu [...] lutego 2019 roku RKL zleciła konsultację psychiatryczną Skarżącego (k. 25 akt adm.). Oznacza to, że pierwotnym źródłem dowodowym określającym stan zdrowia psychicznego Skarżącego powinna być konsultacja wykonana na zlecenie RKL z dnia [...] lutego 2019 roku. Wydając zaskarżone orzeczenie lekarskie CKL nie mogła więc oprzeć się wyłącznie na dodatkowych badaniach psychiatrycznych i psychologicznych, ale powinna skonfrontować je

z wynikami konsultacji zrealizowanej na zlecenie RKL. Uzasadnienie orzeczenia CKL nie pozwala na ustalenie, które badanie Skarżącego stanowiło realizację zlecenia RKL z [...] lutego 2019 roku, czy takie badanie w ogóle zostało przeprowadzone,

a jeżeli tak to jaka była jego treść i wnioski, dlaczego wymagało uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego i czy zostało uwzględnione przy wydaniu orzeczenia CKL, a jeżeli nie, to z jakich przyczyn.

Skarżący konsekwentnie podnosi, że w sprawie nie uwzględniono opinii psychiatry dr B.S. z [...] marca 2019 roku, którą jego zdaniem wykonano na zlecenie RKL z [...] lutego 2019 roku i która potwierdza jego zdolność do służby na okres roku. Co zasadnicze, w orzeczeniu lekarskim RKL z [...] kwietnia 2019 roku wskazano, że wyniki badań psychiatry dr B.S. zostały uwzględnione przy formułowaniu rozstrzygnięcia o zdolności Skarżącego do służby (k. 94 akt. adm.).

Z kolei w orzeczeniu lekarskim CKL brak jest odwołania się do wyników badań

ww. lekarza. W sytuacji gdy RKL opiera swoje orzeczenie lekarskie na wynikach badań dr B.S. (między innymi), a CKL wydaje swoje orzeczenie

z całkowitym pominięciem tych badań, opierając się na wynikach badań dodatkowych, zrealizowanych w trybie art. 46 u.k.l., konieczne jest wyjaśnienie przyczyn, z powodu których badania te wykluczono z materiału dowodowego

w sprawie. Jak już wyżej podano, w ramach realizacji reżimu narzuconego postanowieniami art. 39 ust. 5 u.k.l. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l. orzeczenie komisji lekarskiej powinno być szczegółowo uzasadnione, co obejmuje wyjaśnienie, na jakich dowodach wydano orzeczenie lekarskie, a jakim dowodom odmówiono wiarygodności i z jakich przyczyn. Uzasadnienie orzeczenia lekarskiego CKL wymogu tego nie realizuje. Wyniki badań przeprowadzony przez psychiatrę dr B.S. zostały wykluczone z materiału dowodowego sprawy na etapie postępowania przed CKL, która w swoim orzeczeniu nie wyjaśniła przyczyn tego wykluczenia.

Omówione uchybienie nie zostało dostrzeżonego przez Sąd pierwszej instancji, co uzasadniało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a w zw.

z art. 39 ust. 5 u.k.l.

Merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1 u.k.l. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 4 u.k.l. byłoby przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania, wobec niewyjaśnienia statusu wyników badań przeprowadzonych przez psychiatrę

dr B.S. nie można jednoznacznie ocenić, czy były one równoznaczne

z opinią biegłego w ujęciu art. 84 § 1 k.p.a. i czy stanowiły efekt realizacji zlecenia RKL z dnia [...] lutego 2019 roku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 4 u.k.l. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego CKL działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 u.k.l. może uchylić w całości orzeczenie lekarskie wydane przez RKL i wydając nowe orzeczenie ustalić jednostki chorobowe lub ułomności, niestwierdzone w orzeczeniu lekarskim RKL, jeżeli do takich wniosków uprawnia materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed komisjami obu instancji. Z analogicznych przyczyn negatywnej weryfikacji podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie.

Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni przeprowadzoną powyżej analizę prawną.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).