III OSK 5095/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 61/20 w sprawie ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 23 marca 2021 r. II SAB/Bk 61/20, po rozpoznaniu skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy:

1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania decyzji w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;

2. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. przyznał od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącego D. R. sumę pieniężną w wysokości 1.000 złotych;

5. nie wymierzył organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Miejski Policji w [...]. Zaskarżając wyrok w części, w zakresie pkt 2 i 4, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2, art. 35 § 5 oraz art. 103 k.p.a. – poprzez niezasadne przyjęcie, że Komendant Miejski Policji w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji gdy zostało wydane postanowienie o zawieszeniu prowadzonego postępowania, co skutkowało przerwaniem stanu przewlekłości;

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, w sytuacji, gdy jej przyznanie jest nieuzasadnione.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone w sposób przewlekły, gdyż od 22 października 2019 r. do 12 października 2020 r. było zawieszone. Zgodnie zaś z art. 103 k.p.a. skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu ustawowych terminów załatwienia sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2, art. 35 § 5 oraz art. 103 k.p.a.

Zauważyć w związku z tym należy, na co słusznie – w kontekście orzecznictwa – zwrócił uwagę Sąd I instancji, że "[c]o do zasady w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania – którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie pozostaje jednak zupełnie bez wpływu na zakres oceny sądu administracyjnego. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia" (wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r. II OSK 2564/14). W niniejszej sprawie o bezzasadności zawieszenia postępowania prawomocnie zdecydował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2021 r. III OSK 2913/21, wskazując na dwie przyczyny owej bezzasadności zawieszenia. Po pierwsze, "oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest uznawane za zagadnienie wstępne, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r. sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4, poz. 191)." Po drugie, NSA w wyroku z 26 stycznia 2021 r. uznał, że "w niniejszej sprawie nie istnieje zależność między przyszłym działaniem ustawodawcy a rozpatrzeniem niniejszej sprawy, a to z tej przyczyny, że sprawę można było rozstrzygnąć na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego postanowienia. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem organu, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop."

Na użytek tej sprawy nie ma potrzeby powtarzania argumentów, jakimi posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2021 r. III OSK 2913/21, rozwijając myśl zawartą w poprzednim akapicie. Wystarczy stwierdzenie, że wyrok ten jest prawomocny. Organ wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie powinien być świadomy zarówno tego, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego nie jest uznawane za zagadnienie wstępne, jak i tego, jak kształtowało się orzecznictwo sądowe w zakresie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15 (na właściwe orzecznictwo w tym przedmiocie wskazywał już Sąd I instancji). Podzielić należy zatem ocenę Sądu I instancji, że w powyższej sytuacji zawieszenie postępowania miało cechy działania pozornego, co musi mieć wpływ na ocenę zachowania organu w kontekście przewlekłości postępowania, mimo jego formalnego zawieszenia.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zauważyć należy, że ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (zob. wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; z 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; z 27 maja 2020 r. II OSK 2324/19). W orzecznictwie NSA trafnie zauważa się, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność/przewlekłość nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, że sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8.12.2021 r. II OSK 2024/21, LEX nr 3286659).

Jeżeli uznamy, jak wyjaśniono to wyżej, że przewlekłość organu w wypłacie ekwiwalentu była wynikiem działań, których organ mógł i powinien uniknąć, to jego zachowanie można zakwalifikować jako wymagające napiętnowania i zadośćuczynienia dla strony za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. W tych okolicznościach przyznana przez Sąd I instancji suma pieniężna nie może więc być uznana za przekroczenie dyskrecjonalnego uprawnienia sądu, tym bardziej, że wysokość owej sumy (1 tys. zł) mieści się w jej dolnych granicach.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.