III OSK 6396/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 592/20 w sprawie ze skargi Miasta Tychy na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 10 lipca 2020 r. nr NPII.4131.4.2.2020 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta Tychy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 592/20 uwzględnił skargę Miasta Tychy i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 10 lipca 2020 r. nr NPII.4131.4.2.2020 nadające ulicy "Jana Brzozy" w Tychach, na całym jej przebiegu, nazwę "Balladyna" oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 1 i art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) zwanej dalej ustawą dekomunizacyjną oraz wyjaśnił, że aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, iż jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy dekomunizacyjnej.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie wykazano w dostateczny sposób, aby nazwa ulicy Jana Brzozy odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm. Ani bowiem w opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej w skrócie IPN) wydanej na wniosek organu nadzoru, ani w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie zostało wykazane, że działalność podejmowana przez patrona uczyniła z niego osobę symbolizującą totalitarny ustrój. Nie podano faktów historycznych, które należałoby kwalifikować jako szerzenie idei totalitarnego państwa komunistycznego. Nie wykazano także, aby pisarz ustrój ten propagował, a jego twórczość była z nimi kojarzona. Twórczość "proletariacka" to nie to samo co pochwała komunizmu ani też jego symbolizowanie. Ponadto członkostwo w Związku Patriotów Polskich w latach 1944-46, przy jednoczesnym działaniach na rzecz kultury polskiej, odzyskiwanie dzieł sztuki i książek dla Warszawy wręcz podważają przyjętą przez organ konkluzję. Symbole muszą być czytelne i jednoznaczne dla opinii społecznej. Jan Brzoza takim symbolem nie jest, na co dodatkowo wskazuje używanie identycznego pseudonimu przez [...] , publicysty, pisarza żyjącego w latach [...] r. (Wikipedia) czy Jana Brzozy działacza [...] z [...].

Organ nadzoru w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym ograniczył się do podzielenia w pełni opinii IPN i przyjęcia za własne wniosków z niej wynikających. Jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej. Opinia jest dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy organu nie nadają jej wiążącego charakteru. Rzeczą Wojewody było ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących osoby patrona.

Odnosząc się zaś do nadanej przez Wojewodę nazwy ulicy Sąd zauważył, że bohaterka dramatu J. Słowackiego - Balladyna nie była postacią pozytywną (była starszą córką Wdowy, zamordowała siostrę Alinę, późniejszą żoną hrabiego Kirkora).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nazwa ulicy "Jana Brzozy", nie jest sprzeczna z ustawą, stąd na jednostce samorządu terytorialnego nie ciążył obowiązek dekomunizacyjny, podczas gdy nazwa wypełnia przesłanki określone tym przepisem, a tym samym istniała konieczność wydania zarządzenia zastępczego;

2) art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przez przyjęcie, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy organ nadzoru przywołał wprost w treści uzasadnienia zarządzenia zastępczego, które ustalenia, a zwłaszcza ustalenia zawarte w opinii IPN, uznał za istotne dla sprawy i przesądzające o wadliwości nazwy ulicy "Jana Brzozy" w Tychach.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy istniejące w dniu jej wejścia w życie (2 września 2016 r.) nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, powinny być zmienione w terminie 12 miesięcy od tej daty, a w przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda po zasięgnięciu opinii IPN wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 tej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin wyznaczony do jej zmiany dla jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza treści art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że w swojej opinii IPN powinien zająć jednoznaczne i przekonywujące stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa ulicy upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ustawodawca powierzył IPN-owi obowiązek sporządzenia opinii co do zgodności lub niezgodności danej nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. IPN jako podmiot wyspecjalizowany m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) powinien w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy w jego ocenie dana osoba symbolizuje ustrój totalitarny. Opinia taka nie wiąże organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, a sam organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski.

Ustawodawca w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej dwukrotnie użył nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Nie wystarczy wskazanie jedynie pewnych faktów historycznych, jak np. przynależność do określonych organizacji. Gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu oraz innego ustroju totalitarnego z pewnymi obiektywnymi faktami historycznymi, np. przynależnością do określonych organizacji, to stwierdziłby to w przepisie wprost, stanowiąc np. że członkowie takich organizacji jak np. Związek [...] nie mogą być patronami ulic. Jednakże zamiast takich jednoznacznych kryteriów ustawodawca użył nieostrego określenia "symbolizuje". Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, która przede wszystkim wprowadza bardziej elastyczną regulację pozbawioną kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy dekomunizacyjnej większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ww. ustawy. Takie pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1177/19; wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2414/18).

Jak wynika w sporządzonej w tej sprawie opinii IPN przyjął, że nadana uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 czerwca 1989 r. nr VI/56/89 nazwa ulicy "Jana Brzozy" w Tychach bez jakiegokolwiek uzasadnienia oznacza Jana Brzozę będącego pisarzem o właściwym nazwisku Józef Worobiec lub Józef Wyrobiec. Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia wyboru tej nazwy ulicy nie można jednoznacznie stwierdzić, którego Jana Brzozę zamierzała ówczesna Miejska Rada Narodowa uhonorować. Poza pisarzem posługującym się pseudonimem Jan Brzoza (właściwie [...] lub [...]), inny Jan Brzoza urodzony [...] r. w [...] i zmarły [...] w [...] był polskim [...], [...], [...] oraz działaczem [...]. Ponadto pod pseudonimem Jana Brzozy występował [...] (ur. [...]r. w [...] zm. [...] r. w [...]) – polski [...], [...] i [...], represjonowany przez ówczesne władze w latach [...]. Takiego samego pseudonimu używał [...] (ur. [...] r. w [...] zm. [...] r. w [...]) - polski [...] i [...]. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że już ta okoliczność wskazująca na posługiwanie się tym pseudonimem (Jan Brzoza) przez kilka różnych osób, które zaistniały w przestrzeni publicznej nie pozwala na jednoznaczne przypisanie Jana Brzozy tylko do osoby Józefa Worobca (Wyrobca). Nie można pominąć faktu notoryjnego, jakim były pierwsze od wielu lat w Polsce częściowo wolne wybory, które odbyły się 4 czerwca 1989 r. i skoro Miejska Rada Narodowa nadawała w dniu 29 czerwca 1989 r. nazwę nowo powstałej ulicy, to nie można zakładać, że z całą pewnością miano uhonorować Józefa Worobca lub Wyrobca posługującego się pseudonimem Jana Brzozy.

Ponadto nie można pominąć i tej okoliczności, na którą również trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że po opisie życiorysu Jana Brzozy (właśc. Józefa Worobca lub Józefa Wyrobca), w którym wiele faktów z jego życia podawanych jest jako przypuszczalne lub prawdopodobne, IPN konkluduje, że poza zajmowaniem się pisarstwem o tematyce robotniczej lub socjalistycznej i pełnieniem kilku mało eksponowanych funkcji w życiu społecznym, podstawową przesłanką wskazującą na symbolizowanie komunizmu była okoliczność uczestniczenia Jana Brzozy w Związku Patriotów Polskich (ZPP) w okręgu lwowskim w okresie od września 1944 r. do maja 1945 r. i pełnienie funkcji przewodniczącego Wydziału Kulturalno-Oświatowego ZPP we Lwowie. Sama zaś organizacja Związek Patriotów Polskich została przez IPN oceniona bardzo negatywnie jako alternatywny ośrodek władzy wobec Rządu RP na Uchodźctwie podporządkowany Związkowi Radzieckiemu.

Nie budzi wątpliwości negatywna ocena Związku Patriotów Polskich, jednakże nie można uznać, ze samo uczestnictwo w tej organizacji miałoby stanowić symbol komunizmu, skoro także Wojewoda Śląski w ślad za IPN wskazuje, że nie ma żadnych informacji jakoby sam Jan Brzoza (Józef Worobiec/Wyrobiec) należał do jakiejkolwiek partii komunistycznej. Mając na uwadze samo uczestnictwo Jana Brzozy w tej organizacji, bez pełnienia w niej istotniejszych funkcji kierowniczych nie można było na podstawie tak sporządzonej opinii uznać, że osoba ta symbolizowała komunizm.

Mając na uwadze powyższe okoliczności dotyczące zarówno braku ustalenia, kim był Jan Brzoza ustanowiony w dniu 29 czerwca 1989 r. patronem jednej z ulic w Tychach, a nawet przyjmując i to bez żadnego wyjaśnienia, że był to Józef Worobiec lub Józef Wyrobiec posługujący się pseudonimem Jan Brzoza Wojewoda Śląski nie wykazał, żeby ta osoba była symbolem komunizmu lub innego ustroju totalitarnego.

W takiej sytuacji skorzystanie z trybu wydawania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej było działaniem z istotnym naruszeniem prawa. Przepis ten przyznaje kompetencję organowi nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego tylko wtedy, gdy dotychczasowa nazwa ulicy symbolizowałaby w sposób nie budzący wątpliwości ustrój totalitarny, czego w tej sprawie nie wykazano.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nazwa ulicy "Jana Brzozy" nie jest sprzeczna z tą ustawą, jak i naruszenia art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przez przyjęcie, że organ nadzoru nie wykazał istnienia obowiązku dekomunizacyjnego, ciążącego na właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, to skarga kasacyjna zgodnie z art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Miasta Tychy kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).