III OSK 998/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr) sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: asystent specjalista ds. orzecznictwa Marta Ways po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 669/22 w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Polskiego Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 669/22, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2018 r.o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego D.P. z dnia 6 lutego 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego D.P. kwotę 597 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej w skrócie: "Spółka" lub "PFR"). Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku co do kluczowych dla niniejszej sprawy zagadnień, tj.:

- powodów, dla których Sąd uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

- wskazania zadań publicznych, których realizacja została zdaniem Sądu powierzona Spółce przez Państwo;

- wskazania powodów, dla których majątek Spółki uznany został za majątek publiczny, co z kolei uzasadniało, w ocenie Sądu ustalenie, że Spółka podlega przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U z 2018 r., poz. 1330, dalej w skrócie: "u.d.i.p.");

- uzasadnienia rozstrzygnięcia, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia w tym zakresie;

b) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i prawnego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie podmiotowego podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p., poprzez ustalenie, że:

- Spółka jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne (bliżej niesprecyzowane) oraz dysponuje majątkiem publicznym;

- za uznaniem Spółki za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej przemawia treść przepisów ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (t.j.: Dz. U z 2022 r., poz. 760, dalej w skrócie: "u.s.i.r."), podczas, gdy:

- w chwili złożenia wniosku/wystąpienia przez skarżącego ze skargą na bezczynność Spółka nie realizowała żadnych zadań publicznych i żadne tego rodzaju zadania nie zostały powierzone jej do wykonywania;

- w chwili złożenia wniosku/wystąpienia przez skarżącego ze skargą na bezczynność przepisy u.s.i.r. nie obowiązywały (wniosek został złożony w dniu 6 lutego 2018 r., zaś u.s.i.r. weszła w życie ponad półtora roku później, tj. w dniu 5 września 2019 r.);

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie istniejącego w dniu złożenia wniosku/wystąpienia przez skarżącego ze skargą na bezczynność, skutkowałby oddaleniem tej skargi;

c) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie uznania, że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną, ponieważ "dotyczy inwestycji" i ma ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, podczas gdy:

- objęte wnioskiem informacje nie są informacją o funkcjonowaniu podmiotu obowiązanego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i nie stanowią żadnej z informacji wskazanych w przepisie art. 6 ust. 2 i 3 u.d.i.p., odnoszących się do podmiotów zobowiązanych;

- użycie przez skarżącego dla opisania zakresu wnioskowanej informacji sformułowania, że umowy dotyczą "inwestycji", w żaden sposób nie przesądza o tym, że umowy te faktycznie dotyczą inwestycji oraz że "mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR" (str. 13 wyroku), zwłaszcza, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie jest stroną tych umów;

- Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do charakteru żądanej informacji w postaci "informacji o stronach wszystkich umów o współpracy i zachowanie poufności", o które wnosił skarżący w punkcie 3 wniosku, i nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że są to informacje publiczne oraz na jakiej podstawie przyjął, że dotyczą one inwestycji;

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby uznaniem, że Spółka w sposób prawidłowy odpowiedziała na wniosek skarżącego, a więc nie pozostaje w bezczynności i skarga powinna zostać oddalona;

d) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 190 § 1 i art. 170 p.p.s.a., polegające na:

- zaniechaniu kierowania się wykładnią prawa oraz wskazówkami wynikającymi z wyroku NSA z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt: III OSK 1432/21, w którym uchylono poprzedni wyrok wydany w tej sprawie w zakresie jego punktu 1, 2 i 4 i przekazano sprawę w tej części Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;

- pominięciu wytycznych zawartych w w/w wyroku NSA z dnia 5 października 2022 r.,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby WSA w Warszawie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom NSA zawartym w w/w wyroku, wówczas stan faktyczny i prawny ustalony zostałby prawidłowo, co skutkowałoby oddaleniem skargi;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 19 ust. 1 u.s.i.r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na treść przepisów u.s.i.r., podczas gdy:

- u.s.i.r. nie obowiązywała w chwili złożenia wniosku przez skarżącego, jak również w chwili wystąpienia przez skarżącego ze skargą na bezczynność i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie;

- w chwili złożenia wniosku, jak również w chwili wystąpienia przez skarżącego ze skargą na bezczynność, Spółka nie realizowała żadnych zadań publicznych i żadne tego rodzaju zadania nie zostały powierzone jej przez Państwo, co wynika ze statutu Spółki oraz profilu prowadzonej przez nią działalności.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskiem tym D.P. zwrócił się do Spółki o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) udostępnienia umowy zawartej w dniu 11 stycznia 2018 r., której stronami są: PFR, Gmina N., Gmina N., Gmina S., Gmina K. i Gmina K., związanej z inwestycją dotyczącą spółki S. Sp. z o.o.;

2) udostępnienia umowy zawartej w dniu 11 stycznia 2018 r. związanej z inwestycją dotyczącą Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z siedzibą w L.;

3) wskazania stron wszystkich umów o współpracę i zachowanie poufności zawartych do dnia 11 stycznia 2018 r. pomiędzy PFR a jednostkami samorządu terytorialnego, które rozważają współpracę z podmiotami takimi jak Spółka.

W sprawie jest sporne, czy PFR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane przez D.P. informacje mają charakter informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie, czy mieści się ona w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jako niezasadny ocenić należy kilkakrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego czy procesowego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklony zarzut niewyjaśnienia sprawy nie został dostatecznie przekonująco wykazany. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nietrafny jest także zarzut podnoszący naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu, "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy – od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza skarżąca kasacyjnie Spółka.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd pierwszej instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w tej sprawie nie wystąpiły.

Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 190 § 1 i art. 170 p.p.s.a. W szczególności oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie kwestionował prawomocności orzeczenia, ani tego, że takie orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądowego określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów powoduje, iż podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu nie może ona być już ponownie badana. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest więc z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Oddziaływaniem w/w przepisu objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 170 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Natomiast związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1432/21 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 2 i 4 oraz przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji tylko ze względów formalnych. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie sformułował żadnych wiążących ocen prawnych o charakterze materialnoprawnym, a jedynie wskazał, że uzasadnienie wcześniejszego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 714/18 było niepełne w stopniu, który uniemożliwiał "jednoznaczne odtworzenie podstawy prawnej i faktycznej oraz motywów rozstrzygnięcia", a więc jedynie ze względu na naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu w/w wyroku: "Wskazane uchybienia Sądu w zakresie ustalenia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe z ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą skutkować tym, że zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku jest przedwczesne. Z tego też względu przedwczesna pozostaje także ocena pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej". Jednocześnie ani w treści zarzutu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Spółka nie wskazała konkretnie, jaką to ocenę prawną sformułował NSA w wyroku z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1432/21, a od której to oceny i w jaki sposób Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odstąpił. Uzasadnienie tego zarzutu ogranicza się jedynie do przywołania podstaw uchylenia pkt 1, 2 i 4 wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 714/18 oraz wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 5 października 2022 r. Jednak w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., a jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej omawiany zarzut w swej istocie odnosi się do prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższego, na uwzględnienie nie zasługuje również kilkakrotnie powtarzany zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy, a jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniała bezczynność lub przewlekłość postępowania i w związku z tym zachodziły podstawy do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności.

Niezasadny jest także zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 19 ust. 1 u.s.i.r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zarzut ten opiera się jedynie na stwierdzeniu, iż w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji (w dniu 6 lutego 2018 r.) ustawa o systemie instytucji rozwoju z dnia 4 lipca 2019 r. jeszcze nie obowiązywała (weszła ona w życie z dniem 5 września 2019 r.) i dlatego nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, iż pewną specyfiką postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach o bezczynność, w tym o bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, jest orzekanie z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania przez sąd. Tym samym sąd administracyjny bada, czy stan bezczynności miał miejsce nie tylko na moment wniesienia skargi, ale także czy trwał on nadal w chwili wyrokowania. Od tych ustaleń (np. czy w międzyczasie została udostępniona informacja lub wydano decyzję odmowie jej udostępnienia, czy nastąpiło to w całości, czy tylko co do żądania, po upływie jakiego okresu od dnia złożenia wniosku to nastąpiło) zależy treść orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny. Ustalenie zatem momentu pojawienia się obowiązku informacyjnego po stronie podmiotu zobowiązanego może mieć jedynie znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz dla kwalifikacji ewentualnej grzywny lub przyznania sumy pieniężnej i ich wysokości. Tym samym, analizując skargę na bezczynność PFR w przedmiocie rozpoznania wniosku D.P. z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej WSA w Warszawie prawidłowo uwzględnił stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wyrokowania. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że z art. 11 ust. 2 u.s.i.r. wynika, iż do zadań Polskiego Funduszu Rozwoju należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (pkt 1); wykonywanie zadań związanych z pracowniczymi planami kapitałowymi, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1342 ze zm.) (pkt 5); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022, r. poz. 261 ze zm.), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19 (pkt 6); a obecnie także podejmowanie działań związanych z realizacją rządowego programu udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom oraz innym podmiotom przyjętego w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 295) (pkt 6a); dokonywanie wypłat w ramach planu rozwojowego, o którym mowa w art. 5 pkt 7aa ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 7); wykonywanie zadań związanych z Centralną Informacją Emerytalną, o której mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz. U. z 2023 r., poz. 1941) (pkt 8). Powyższe zadania związane są z interwencją Państwa w działalność gospodarczą i mogą być wykonywane albo przez organy administracji publicznej lub inne powołane do tego wyspecjalizowane podmioty, które ustawa o systemie instytucji rozwoju nazywa "instytucjami rozwoju" (art. 2 u.s.i.r.). Instytucje rozwoju stanowią natomiast instrument interwencji Państwa w wybrane obszary gospodarki lub w szczególnych okolicznościach jej funkcjonowania, a więc wykonują zadania publiczne w sposób podobny jak organy administracji publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.i.r., minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno – prywatnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Z kolei art. 18 ust. 1 u.s.i.r. stanowi, że przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 6 u.s.i.r., w zakresie nieuregulowanym w ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przepisy art. 150-152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Na podstawie zaś art. 19 ust. 1 u.s.i.r., minister właściwy do spraw budżetu, na uzasadniony wniosek Polskiego Funduszu Rozwoju, może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Spółka jest zatem szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest ona jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono na ten cel w publiczne środki (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 199/23).

Niezależnie od powyższego, w kwestii uznania PFR za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniach wyroków z dnia: 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1448/21 oraz 6 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 7615/21.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż przesłanką udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem. Informację publiczną stanowi zatem wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisanych im zadań i kompetencji. Skoro PFR jest podmiotem wykonującym zadania publiczne w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej – to w okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, iż żądane przez D.P. we wniosku z dnia 6 lutego 2018 r. informacje mają charakter informacji publicznej, co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Spółki i zobowiązaniem jej do rozpatrzenia w/w wniosku. Żądane przez wnioskodawcę informacje, dotyczące wskazanych we wniosku umów, mają bowiem związek z inwestycjami powiązanymi z działalnością PFR, a zatem w okolicznościach tej sprawy wyczerpują zakres przedmiotowy u.d.i.p. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, WSA w Warszawie trafnie przyjął, że wnioskowane informacje, dotyczące konkretnych umów inwestycyjnych o charakterze infrastrukturalnym, mają ścisły związek z gospodarowaniem mieniem publicznym i wydatkowaniem środków publicznych, którymi dysponuje PFR. Jak bowiem wskazała Spółka w odpowiedzi na wniosek z dnia 19 lutego 2018 r. – PFR zarządza częścią portfela inwestycyjnego podmiotu będącego stroną wskazanych w w/w umowach inwestycji. Powyższe nie oznacza jednocześnie, że dokumenty objęte wnioskiem D.P. z dnia 6 lutego 2018 r. podlegać będą bezwarunkowemu i automatycznemu udostępnieniu przez PFR. Mogą one bowiem zawierać dane dotyczące prywatności wymienionych w nich osób lub tajemnicę przedsiębiorcy czy inne tajemnice ustawowo chronione, co uzasadniałoby w takiej sytuacji ograniczenie prawa do informacji publicznej. Przy czym w takim przypadku w/w dokumenty nie tracą charakteru informacji publicznej, tylko ich udostępnienie może podlegać wtedy ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego należało uznać za niezasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.