III SA/Gd 1105/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora [...] z dnia 7 września 2021r. nr [...] w sprawie rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora [...] na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

III SA/Gd 1105/21

UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za stwierdzone podczas kontroli w jej przedsiębiorstwie naruszenia prawa.

M. W. zwróciła się z prośbą o rozłożenie zaległej kary na raty, motywując swój wniosek trudną sytuację finansową.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. nr. [...] odmówił rozłożenia na raty należności wynikającą z kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł.

W uzasadnieniu decyzji przywołano przepis art. 189k ust. 3 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez: odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej.

Średniomiesięczne wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego wynoszą ok. 3.390,00 zł, natomiast średnia wartość dochodu z trzech ostatnich miesięcy kwota 1.472,07 zł, a zatem wątpliwe jest, iż M. W. będzie w stanie spłacić karę. Tym samym brak przesłanek i dowodów przemawiających za rozłożeniem przedmiotowej kary pieniężnej na raty. To na stronie, która ubiega się o przyznanie ulgi w postaci rozłożenia kary na raty leży obowiązek wykazania, że spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 189k ust. 3 k.p.a.

W interesie strony leży podanie do wiadomości organu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy. Nie ma powodów, dla których wyłącznie na organie miałby spoczywać ciężar potwierdzenia lub zaprzeczenia okoliczności powołanych przez stronę jako uzasadnienie dla udzielenia ulgi, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyłącznie strona dysponuje dowodami na poparcie swoich tez.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W., podnosząc w jego uzasadnieniu, że jej sytuacja finansowa pozwala na spłatę ratalną nałożonej kary. Nie jest natomiast w stanie dokonać spłaty jednorazowej. Wysokość dochodu który strona wykazała za okres luty – kwiecień 2021r. uwzględniał okres pandemii kiedy wprowadzony był lockdown, zamknięte zostały przedszkola i zmuszona była korzystać z zasiłku opiekuńczego na dzieci. Obniżyło to znacznie dochód strony. Dopiero w maju gospodarka została odblokowana i dochody strony wzrosły. Za rok 2020 strona nie poniosła straty co świadczy o stabilnej sytuacji w zakresie jej działalności i posiadanym kapitale. Sytuacja na rynku jest obecnie ustabilizowana, co wiąże się z tym, że strona jest w stanie realizować ratalny harmonogram spłat nałożonej kary pieniężnej. Ważnym interesem strony jest niedopuszczenie do upadłości konsumenckiej do czego mogłaby się przyczynić egzekucja komornicza.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 7 września 2021r. nr [...] utrzymuję decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego sprawdza, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem przepisów procedury, zarówno przepisów szczegółowych jak i zasad ogólnych. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania.

Wniosek o rozłożenie zaległej administracyjnej kary pieniężnej powinien być szczegółowo umotywowany z uwagi na fakt, iż przesłanki zastosowania powyższej ulgi mają charakter ocenny. Dłużnik powinien we wniosku wykazać swój ważny interes, a szczególnie fakt, że z uwagi na swoją sytuację majątkową i wysokość dochodów nie jest w stanie uiścić należności jednorazowo, a ściągnięcie jej w drodze egzekucji spowodowałoby dla niego nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. Ważna w tym przypadku jest inicjatywa strony, zmierzająca do aktywnego dostarczania materiału dowodowego. Zgromadzenie materiału dowodowego w oparciu o który organ administracyjny podejmuje decyzję wymaga współdziałania ze strony dłużnika, który będąc zainteresowany pomyślnym rozpoznaniem wniosku powinien przedłożyć wszelkie niezbędne dokumenty oraz te, które w jego ocenie przemawiają za pozytywnym rozstrzygnięciem jego sprawy.

Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego przesłanego przez stronę oraz treści odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona nadal znajduje się w sytuacji finansowej uniemożliwiającej zastosowanie względem niej ulgi w postaci rozłożenia kary na raty. Organ I instancji zasadnie wskazał, że średniomiesięczne wydatki znacznie przewyższają uzyskiwany przez skarżącą dochód. Z dostarczonego przez stronę materiału dowodowego nie wynika, jakie są źródła bilansowania wykazanej różnicy między dochodem a wydatkami. Dlatego też należy przyjąć, że wnosząca nie przedstawiła w sposób rzetelny swojej sytuacji materialnej. W tym stanie sprawy nie jest możliwym ustalenie realnego do wykonania przez stronę harmonogramu spłaty kary pieniężnej w układzie ratalnym.

Organ musi podjąć decyzję jedynie w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Po stronie zobowiązanej, która ubiega się o przyznanie ulgi w postaci rozłożenia kary na raty jako tej, która występuje o określone uprawnienia leży obowiązek wykazania, że w dotyczącej jej sprawie są spełnione przesłanki o których mowa w art. 189k §1 pkt 2 k.p.a. W interesie strony leży zatem podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopilnowanie ich utrwalenia w dokumentach.

Decyzja o nałożeniu kary została wydana w dniu 17 marca 2021 r. i w związku z tym strona winna już mieć w tym okresie świadomość konieczności uiszczenia nałożonej kary pieniężnej w pełnej kwocie i powinna podjąć działania zmierzające do uzyskania stałego źródła dochodu. Zdaniem organu od uzyskania informacji o nałożeniu na nią kary pieniężnej strona nic nie zrobiła w tym zakresie i prezentując bierną postawę ograniczyła się do wskazania, iż znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Taka postawa strony nie uzyskuje aprobaty organu i nie może być podstawą do zmiany zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do kwestii ważnego interesu strony lub interesu publicznego, organ wskazał, iż o ważnym interesie strony można mówić np. w przypadku znacznego obniżenia zdolności płatniczych zobowiązanego, spowodowanych ważnym zdarzeniem losowym. Chodzi tu między innymi o okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, na które strona nie miała wpływu, spowodowane zdarzeniami noszącymi cechy czynników niezależnych od jej postępowania. Pojęcie interesu publicznego powinno być natomiast oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Z drugiej [pic] strony interes społeczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawczyni o zasadności udzielenia ulgi w żądanym zakresie.

Przepis art. 189k §1 k.p.a. jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w przedmiocie ulgi przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek może, ale nie musi jej zastosować. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie miało charakteru dowolnego, lecz było wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77§1 k.p.a.).

M. W. wniosła skargę na powyższą decyzję, wskazując, że obecnie posiada główne źródło utrzymania wynikające z umowy o pracę. Za rok 2020 wykazała dochód z działalności gospodarczej. Przedstawiła zaświadczenie o wynagrodzeniu za m-ce luty, marzec, kwiecień br. kiedy to korzystała z opieki na dzieci z powodu zamknięcia przedszkola w związku z pandemią i z tego powodu dochód skarżącej uległ obniżeniu. Nie było przesłanek, aby wydać odmowną decyzję o rozłożeniu kary pieniężnej na raty. Skarżąca podkreśliła, że nie wnioskowała o odroczenie zapłaty, a jedynie o raty które mogłaby spłacać w miesięcznych cyklach.

Odnosząc się do kwestii ważnego interesu strony, skarżąca wskazała, że obniżenie zdolności płatniczych spowodowane "lockdownem", obostrzeniami i zamrożeniem gospodarki jest zdarzeniem losowym o charakterze nadzwyczajnym na które nie ma wpływu.

Skarżąca zwróciła się o ponowną analizę jej sytuacji ekonomicznej pozwalającej na spłatę nałożonej kary finansowej w comiesięcznych ratach i uwzględnienie dochodu z kolejnych miesięcy po kwietniu 2021r., kiedy skarżąca nie była zmuszona korzystać z opieki na dzieci, a sytuacja związana pandemią COVID-19 się ustabilizowała.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wskazane wyżej kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 189k § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:

1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części;

4) umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania odwoławczego zgodnie z obowiązującą w polskiej procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji I i II stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać wszelkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenia zatem materiał dowodowy, uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i te zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z regulacjami art. 7 i 77§1 k.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ, a nie wyłącznie przez organ I instancji.

Skarżąca w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji, odmawiającej jej udzielenia ulgi z powodów związanych z jej sytuacją materialną wynikającą z przedłożonych dokumentów podnosiła, że sytuacja ta poprawiła się w miesiącach poprzedzających wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Wyjaśniła, że zmiana ta wiązała się z uruchomieniem zamkniętych z powodu pandemii COVID 19 placówek oświatowych i możliwością zarobkowania przez skarżącą w pełnym wymiarze, zamiast pobierania zasiłku opiekuńczego. Podniosła także okoliczności związane z "odmrożeniem" gospodarki po kolejnych "lockdownach" i poprawą sytuacji w branży w której pracuje.

Do tych wszystkich okoliczności organ II instancji nie ustosunkował się w żaden sposób, pomijając całkowicie wskazywane przez skarżącą zmiany w jej sytuacji materialnej. Sytuacja ta została równocześnie uznana przez organ za istotną przesłankę, mającą wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie. Pomimo tego organ poprzestał na uznaniu za prawidłową analizy sytuacji skarżącej, opartej na dokumentach przedłożonych w toku postępowania przed organem I instancji. Skoro jednak skarżąca w swym odwołaniu podnosiła istotne okoliczności dotyczące wzrostu jej bieżących dochodów już po wydaniu decyzji, a nawet przed jej wydaniem, ale po okresie objętym przedłożonym zaświadczeniem, to rzeczą organu II instancji było zobowiązanie skarżącej do wykazania wysokości tych dochodów. Wymagają tego zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, 77§1 oraz 8 k.p.a. Dopiero informacja na temat tych dochodów, lub ewentualne nieprzekazanie jej przez skarżącą w wyznaczonym terminie pozwoliłoby organowi II instancji na pełną ocenę sytuacji materialnej skarżącej w dacie orzekania przez ten organ. Stanowi ona bowiem istotną przesłankę zastosowania ulgi o której mowa w art. 189k §1 k.p.a. Zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z art. 7,77§1 k.p.a. Organ pomijając zobowiązanie skarżącej do wykazania jej twierdzeń, dotyczących uzyskiwanych bieżących dochodów naruszył także wynikający z art. 8 §1 k.p.a.. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

Należy także zakwestionować odmowę uznania przez organ administracji pandemii COVID 19 za sytuację nadzwyczajną, mogącą między innymi uzasadniać zastosowanie ulgi o której mowa w art. 189k §1 k.p.a. Jak powszechnie wiadomo pandemia spowodowała daleko idące negatywne skutki w wielu gałęziach gospodarki, co wpłynęło na sytuację materialną zarówno wielu przedsiębiorców jak i pracowników. To, że wsparcie osób, których działalności dotknęła pandemia jest zgodne z ich interesem jest oczywiste, zaś o zgodności z ważnym interesem publicznym świadczyć musi zastosowanie przez władze publiczne szeregu instrumentów o charakterze pomocowym (tzw. tarcz).

Argumentacja organu, że skarżąca powinna podjąć działania zmierzające zapewnienie sobie środków na spłatę zobowiązania z tytułu kary pieniężnej nałożonej decyzją z marca 2021r. już od momentu nałożenia tej kary wydaje się być nietrafna. Wiosna 2021r. to okres kolejnej fali pandemii i czas w którym wielu przedsiębiorców walczyło o przetrwanie na rynku. Okoliczności tej nie sposób pominąć rozważając kwestię ważnego interesu publicznego i ważnego interesu strony, które miałyby uzasadniać zastosowanie określonych ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych na podstawie art. 189k§1 pkt 1 i 2 k.p.a.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania, a także z naruszeniem prawa materialnego - art. 189k §1 k.p.a. Sąd uchylił ją na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a) i lit. c) jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi w całości.