III SA/Gd 186/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg R. Z. i Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem zastępczym z dnia 31 grudnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R. Z.

W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda, wskazując na treść przepisów art. 4 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2399) – dalej również jako: "ustawa", stwierdził, że wybrany na Wójta Gminy R. Z. pełniąc swą funkcję został wpisany jako pełnomocnik przedsiębiorcy H. Z., która prowadzi działalność gospodarczą od 1 czerwca 2017 r. Jako datę publikacji informacji o pełnomocniku R. Z. wskazano dzień 21 maja 2019 r., przy czym zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jednolity: Dz.U z 2020 r. poz. 2296) opublikowanie informacji w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej w skrócie: "CEIDG") o pełnomocniku jest równoznaczne w skutkach z udzieleniem pełnomocnictwa na piśmie. Pełnomocnictwo obejmowało następujące czynności: zmianę wpisu, wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu z CEIDG, prowadzenie spraw za pośrednictwem punktu kontaktowego. W dniu 1 października 2019 r. prowadzona przez H. Z. działalność gospodarcza została zawieszona, a w dniu 16 czerwca 2020 r. została wznowiona. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2020 r. przedsiębiorca wniósł o wykreślenie pełnomocnika R. Z. z CEIDG, w związku z czym zakończono publikację informacji o pełnomocniku. Według aktualnej informacji uzyskanej z CEIDG, od dnia 21 września 2020 r. działalność gospodarcza H. Z. jest zawieszona. R. Z. jako pełnomocnik dokonywał czynności w imieniu swojej mocodawczyni, tj. w dniu 30 września 2019 r. na prośbę przedsiębiorcy wnosił o zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej, a w dniu 17 czerwca 2020 r. wnioskował o wznowienie tej działalności.

Wojewoda stwierdził, że wybrany w wyborach samorządowych na Wójta Gminy R. Z. jednocześnie pełnił funkcję pełnomocnika w firmie przedsiębiorcy H. Z. . Prowadzący działalność gospodarczą przedsiębiorca ustanawiając R. Z. swoim pełnomocnikiem wskazał jednocześnie zakres tego pełnomocnictwa, a pełnomocnik był aktywny i reprezentował przedsiębiorcę w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Wojewoda podkreślił, że osoby które pełnią funkcje publiczne muszą się liczyć z ograniczeniami aktywności w działalności gospodarczej, co ma prowadzić do unikania angażowania się w sytuacje mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich bezstronność, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.

Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy R. Z. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, zgodnie z którym wójt nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Powyższe zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 wyżej wskazanej ustawy powoduje wygaśnięcie jego mandatu.

W związku z tym, że Rada Gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 492 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1319), nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. Z., jak również wezwana, nie podjęła wymaganej prawem uchwały w tym przedmiocie, Wojewoda, działając zgodnie z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, uznał wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R. Z. za uzasadnione i konieczne.

R. Z. oraz Gmina wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jednobrzmiące skargi na opisane wyżej zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 grudnia 2020 r., formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Wojewodę, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Wójt Gminy R. Z. pełnił funkcję (był) pełnomocnikiem swojej matki "w prowadzeniu działalności gospodarczej", podczas gdy, jak wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, udzielone mu przez jego matkę upoważnienie obejmowało swym zakresem wyłącznie umocowanie do reprezentowania mocodawcy (matki) przy dokonywaniu wpisów w CEIDG, a co za tym idzie nie obejmowało umocowania "do prowadzenia w jej imieniu działalności gospodarczej",

2. art. 98a ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że Wójt Gminy R. Z. naruszył zakaz określony w art. 4 pkt 6 ustawy, wskutek czego jego mandat wygasł, a w konsekwencji wydanie przez Wojewodę zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, podczas gdy wobec niezaistnienia w realiach niniejszej sprawy ustawowych przesłanek do wygaśnięcia mandatu Wójta zarządzenie zastępcze zostało wydane bezpodstawnie,

wnieśli o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarg skarżący argumentowali, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zakazuje wójtowi bycia jakimkolwiek pełnomocnikiem przedsiębiorcy. Jeżeli zatem udzielone wójtowi przez przedsiębiorcę pełnomocnictwo (upoważnienie) nie obejmuje czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, to brak jest podstaw do jego kwestionowania w kontekście naruszenia przepisów ustawy.

Zdaniem skarżących upoważnienie (pełnomocnictwo) obejmujące wyłącznie umocowanie pełnomocnika do dokonywania w imieniu mocodawcy wpisów (i zmian wpisów) w CEIDG, nie jest pełnomocnictwem w prowadzeniu działalności gospodarczej.

Działalność gospodarcza, zgodnie z ustawą z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) to zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. A zatem, aby mówić o pełnomocnictwie w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie może to być jakiekolwiek pełnomocnictwo udzielone wójtowi przez przedsiębiorcę, lecz pełnomocnictwo takie musi obejmować swym zakresem prawo (uprawnienie) pełnomocnika do dokonywania w imieniu mocodawcy czynności polegających na nabywaniu praw i/lub zaciąganiu zobowiązań albo do dokonywania innych działań immanentnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Dokonywanie zaś wpisów w ewidencji nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, lecz stanowi wyłącznie podstawę do jej formalnego (a nie faktycznego) podjęcia, zakończenia bądź też zawieszenia.

Jak podniesiono w skargach, w okolicznościach niniejszej sprawy pełnomocnictwo zostało udzielone Wójtowi Gminy tylko i wyłącznie celem dokonywania przez niego w imieniu swojej matki czynności czysto technicznych, administracyjnych, związanych z dokonywaniem wpisów (zmian wpisów) w CEIDG i zostało ono wykorzystane tylko i wyłącznie w tym celu. W oparciu o pełnomocnictwo nie prowadzono jakiejkolwiek działalności gospodarczej, nie zarządzano prowadzoną przez mocodawcę działalnością gospodarczą, ani też nigdy nie nabywano w imieniu mocodawcy żadnych praw, ani nie zaciągano jakichkolwiek zobowiązań. Nigdy także nie wylegitymowano się udzielonym pełnomocnictwem w jakichkolwiek relacjach z kontrahentami (klientami) mocodawcy.

Skarżący podnieśli nadto, że sam wpis w CEIDG Wójta R. Z. jako pełnomocnika swojej matki nie przesądza o tym, że faktycznie podejmował on czynności z zakresu prowadzenia działalności gospodarczej na rzecz swojej matki. Działalność gospodarczą należy bowiem rozumieć tak, jak wskazuje na to art. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców. W przypadku pełnomocnika prowadzi on działalność w imieniu mocodawcy będącego przedsiębiorcą. Nie sposób przyjąć więc, że Wójt Gminy naruszył przedmiotowy zakaz, albowiem nie podjął on żadnej czynności związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżących bycie pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej jest kategorią obiektywną, na którą składa się podejmowanie czynności prawnych i faktycznych mających przysporzyć mocodawcy zysk. Wojewoda nie wykazał, że w istocie Wójt Gminy R. Z. był obiektywnie pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej jego matki, w szczególności organ nie wykazał, aby R. Z. podejmował czynności prawne i faktyczne, które wpisywałyby się w definicję określoną w art. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców. W stanie faktycznym sprawy Wójt po prostu pomógł starszej matce w dokonaniu czynności urzędowej.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 187/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zarządził połączenie sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 grudnia 2020 r. [...] ze sprawą ze skargi R. Z. na to samo zarządzenie zastępcze, która zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygnaturą akt III SA/Gd 186/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalsze prowadzenie połączonych spraw pod sygnaturą akt III SA/Gd 186/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 i ograniczone możliwości techniczne Sądu uzasadniają stwierdzenie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skargi są zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 31 grudnia 2020 r., stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R. Z.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zachowane zostały warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Przepis te stanowi, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 383 § 2 i 6 oraz art. 492 § 2 i 5 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni ( ust.1).

W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( ust.2).

Wojewoda w piśmie z dnia 7 października 2020 r. wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono w dniu 8 października 2020 r. Rada Gminy nie podjęła w ustawowym terminie uchwały o wygaśnięciu mandatu Wójta. W dniu 5 listopada 2020 r. Rada Gminy podjęła natomiast uchwałę nr [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy R. Z.

Wojewoda, po zawiadomieniu pismem z dnia 24 listopada 2020 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, w dniu 31 grudnia 2020 r. wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy.

Stwierdzenia w tym miejscu wymaga, że warunkiem wydania zarządzenia zastępczego jest bezskuteczny upływ terminu 30 -dniowego, o którym mowa w art. 98a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie uchwały o odmowie wygaśnięcia mandatu nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez wojewodę zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu tego mandatu z uzasadnieniem, że rada nie podjęła stosownej uchwały. Po bezskutecznym upływie 30 – dniowego terminu na podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu , uchwała rady gminy o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta stanowi jedynie opinię czy też oświadczenie rady ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 823/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Skargi wniosły też uprawnione podmioty.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym , przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do zarządzenia zastępczego, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzedzać więc musi ocena dopuszczalności złożonej skargi wobec treści art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowe zarządzenie zastępcze związane było z brakiem podjęcia w określonym terminie przez Radę Gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta, wobec czego możliwość wniesienia skargi na to zarządzenie przez Gminę nie budzi żadnych wątpliwości. Nie budzi też wątpliwości to, że zarządzenie zastępcze dotyczy interesu prawnego R. Z., wobec czego jest on uprawniony do wniesienia skargi na to zarządzenie.

Przechodząc do kwestii merytorycznych stwierdzić należy, że w sprawie nie było sporne, że R. Z. został wybrany na Wójta Gminy w wyborach samorządowych w 2018 r. , a ślubowanie złożył w dniu 19 listopada 2018 r. W czasie pełnienia funkcji Wójta został wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej jako pełnomocnik H. Z., prowadzącej działalność gospodarczą od 1 czerwca 2017 r. Informacje o pełnomocniku ujawniono w ewidencji w dniu 21 maja 2019 r. , co jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa na piśmie.

R. Z. na prośbę przedsiębiorcy H. Z. wniósł o zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej i w dniu 1 października 2019 r. działalność ta została zawieszona. Następnie w dniu 17 czerwca 2020 r. wniósł o wznowienie tej działalności. W dniu 30 czerwca 2020 r. przedsiębiorca wniósł o wykreślenie pełnomocnika z CEIDG, wobec czego zakończono publikację informacji o pełnomocniku.

Zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadnieniem dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy było pełnienie przez R. Z. funkcji pełnomocnika w prowadzeniu działalności gospodarczej, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2019 r. , poz. 2399 ), zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z art. 2 pkt 6 ustawy, określa ona ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Natomiast w myśl art. 4 pkt 6 ustawy, osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą: prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1885).

Naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4, przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie ich mandatu (art. 5 ust.1 pkt 3 ustawy).

Celem takiego unormowania, ustanawiającego wskazane wyżej zakazy, było wprowadzenie gwarancji , zapewniających sprawowanie przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mandatu w sposób uczciwy i wykluczający wykorzystywanie go dla własnych korzyści.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. , K 8/07 ( publ.TK -A 2007/3/26) wynika, że wygaśnięcie mandatu wkracza w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Czynne prawo wyborcze unormowane jest jako "prawo wybierania", odnoszące się do wszystkich postaci wyborów, niezależnie od szczebla ( parlamentarne, samorządowe), czy charakteru oraz struktury wyłonionych w ten sposób reprezentantów/organów. Bierne prawo wyborcze ma konstytucyjną genezę w ustrojowej zasadzie ludowładztwa, zgodnie z którą Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Wygaśnięcie mandatu zatem dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego, bowiem wyniki przeprowadzonych wyborów ulegają przekreśleniu w aspekcie czynnym i biernym. Tym samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 1820/16 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy mieć na względzie, że sankcja utraty mandatu radnego, pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Stanowisko powyższe należy odnieść też do utraty mandatu wójta.

W niniejszej sprawie sporne było , czy spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 6 ustawy , powodujące wygaśnięcie mandatu wójta.

Wojewoda w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego wskazał - przywołując wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego , które zdaniem organu mają zastosowanie w niniejszej sprawie - że nie jest wymagane, by pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością, bowiem wystarczający jest fakt, że jest takiego podmiotu pełnomocnikiem. Ustawodawca nie określił bowiem rodzaju pełnomocnictwa.

Z kolei skarżący wywodzili , że skarżący R. Z. nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, bowiem udzielone upoważnienie dotyczyło jedynie czynności technicznych. Pełnomocnictwo dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej dotyczyć musi natomiast uprawnienia pełnomocnika do dokonywania w imieniu mocodawcy czynności polegających na nabywaniu praw, zaciąganiu zobowiązań czy dokonywania innych czynności, immanentnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska skarżących.

Zauważyć należy, że w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej użyto sformułowania, że osoby wymienione w art. 1 i 2 nie mogą być pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie zaś, że nie mogą być pełnomocnikiem osoby prowadzącej działalność gospodarczą.

Działalnością gospodarczą , w myśl art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców ( Dz.U. z 2019 r., poz.1292 ze zm.), jest natomiast zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Prowadzenie działalności gospodarczej polega na wykonywaniu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej , czyli przede wszystkim czynności związanych z działalnością zarobkową.

Nie było kwestionowane, że R. Z. został wpisany do CEIDG jako pełnomocnik matki H. Z., prowadzącej działalność gospodarczą, a informację o nim, jako pełnomocniku, ujawniono w ewidencji w dniu 21 maja 2019 r., a zakończono publikację w dniu 30 czerwca 2020 r.

Należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy ( Dz.U. z 2020 r., poz.2296 ) w art. 38 ust.2 pkt 8 stanowi, że informacja przedsiębiorcy o pełnomocniku zawiera zakres pełnomocnictwa.

Pełnomocnictwo udzielone skarżącemu R. Z. dotyczyło zmiany wpisu w CEIDG, wpisu informacji w CEIDG o zawieszeniu i wznowieniu działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu w CEIDG, prowadzenia spraw za pośrednictwem punktu kontaktowego. Na terytorium RP zadania pojedynczego punktu kontaktowego w rozumieniu art. 6 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r., dotyczącej usług na rynku wewnętrznym ( Dz.U.UE.L.2006.376.36 ), realizuje Punkt Informacji dla Przedsiębiorcy. Zadaniem punktu jest zapewnienie możliwości dopełnienia procedur i formalności, zapewnienie dostępu do informacji, realizacja obowiązków punktu kontaktowego dla administracji oraz punktu kontaktowego dla usługodawców i odbiorców ( którego zadaniem jest umożliwienie usługodawcom i usługobiorcom otrzymywania informacji i danych dotyczących władz, stowarzyszeń lub organizacji, od których mogą oni otrzymać dalsze informacje lub praktyczną pomoc).

Nie można zatem uznać, by skarżący R. Z. był umocowany przez swoją matkę do wykonywania w jej imieniu czynności prawnych i faktycznych , związanych z przysporzeniem jej zysku, jako osobie prowadzącej we własnym imieniu i w sposób ciągły zorganizowaną działalność zarobkową.

Należy w tej sytuacji podzielić zarzuty obu skarg, że pełnomocnictwo udzielone skarżącemu dotyczyło jedynie czynności o charakterze technicznym, formalnym, które nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem do prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślenia ponadto wymaga, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżący działał w ramach udzielonego pełnomocnictwa jedynie dwukrotnie. W dniu 30 września 2019 r. wniósł do CEIDG o zawieszenie prowadzonej przez H. Z. działalności gospodarczej, a w dniu 17 czerwca 2020 r. wniósł o wznowienie tej działalności. Na podstawie udzielonego pełnomocnictwa nie wykonywał on żadnych innych czynności. Tym samym także jego działania były działaniami czysto technicznymi, nie zaś działaniami dotyczącymi "prowadzenia działalności gospodarczej".

Wobec powyższego nie było podstaw do wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza przepisy art. 98a ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 pkt 6 , art. 2 pkt 6 , art. 5 ust.1 pkt 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Zarządzenie zastępcze jest rodzajem rozstrzygnięcia nadzorczego ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1633/17 , publ. CBOSA). Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a. , uwzględnił skargi.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2020 r., poz.75), zasądzając od Wojewody na rzecz skarżących – R. Z. oraz Gminy kwoty po 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.