III SA/Gl 256/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Starszy referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 29 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrokiem z 13 lutego 2024 r., o sygn. akt III OSK 1077/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 stycznia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 1223/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy J. z 29 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, skarżący), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g) zaskarżył uchwałę Rady Gminy J., nr [...], z 29 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy J. na lata 2016-2023, w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 296, dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) oraz z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390, dalej: ustawa, u.p.p.r.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że 29 września 2016 r., Rada Gminy J. podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie dla gminy J. na lata 2016-2023 ([...]). Program stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r., zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w tym: opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Organ zauważył, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień; a norma ta zakazuje domniemywania kompetencji organu władzy publicznej; nakazuje, by wszystkie działania takiego organu były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Postanowieniem § 3 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Sposób określenia terminu wejścia w życie przedmiotowej uchwały oznacza, że Rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast zdaniem organu nadzoru, przepis § 3 uchwały stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych bowiem wyłącznie akty zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy oraz, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m. in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy (art. 13 pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Podkreślił przy tym, że żaden inny przepis ustawy szczególnej nie nakłada obowiązku publikacji wskazanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a sporna uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. ma charakter normy ogólnej, przypisującej zadanie opracowania i realizacji programu gminie - jako jej zadanie własne i nie wynika z niego bezpośrednia kompetencja dla rady gminy do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie. Program przeciwdziałania przemocy w rodzinie nie posiada cech generalności i abstrakcyjności. Jest aktem o charakterze planistycznym, konkretyzującym sposoby działania gminy, zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych; ma charakter wyłącznie wewnętrzny, skierowany do podmiotów realizujących w gminie te zadania; ukierunkowany na wskazanie tym podmiotom celów i założeń oraz określenie działań podejmowanych w celu realizacji tego zadania własnego gminy.

Dalej organ nadzoru zauważył, że w pkt IV Programu wskazano, jako podmioty powołane do niesienia pomocy ofiarom przemocy w rodzinie, również podmioty zewnętrzne wobec gminy, tj. prokuraturę i Policję, organizacje pozarządowe, jednak Rada Gminy w treści tych zapisów nie nałożyła na te podmioty nowych obowiązków związanych z realizacją Programu, a jedynie dokonała powtórzenia ustawowych zapisów, tj. zapisów określających kompetencje wskazanych w pkt IV instytucji. Zatem powołanie w Programie wskazanych podmiotów, choć są niezależne od Gminy, nie oznacza, że są adresatami zapisów analizowanej uchwały. Celem omawianych norm nie było bowiem nałożenie na nie jakichkolwiek obowiązków lub uprawnień, a jedynie określenie zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, do realizacji których podmioty te zostały zobowiązane mocą ustaw wyznaczających ich kompetencje. Rada nie zleciła wskazanym podmiotom innych zadań, a przyjęte przez nią normy nie wiążą tych podmiotów. Tym samym, w treści pkt IV przedmiotowego Programu, Rada nie zawarła żadnych postanowień, które miałyby normatywny charakter, a w konsekwencji pozwalały na uznanie, że Program ten stanowi akt prawa miejscowego.

Nadto zakwestionowano treść pkt X Programu tj. Harmonogram realizacji programu i pkt XI tj. Monitorowanie bowiem Rada, jako jednego z realizatorów poszczególnych zadań wskazała m.in. Policję – czyli instytucję niezależną od Gminy – nakładając na Policję obowiązki, do czego nie miała uprawnień. Tym samym naruszyła art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie w treści przedmiotowej uchwały obowiązków na pomioty pozostające poza strukturą administracyjną Gminy J..

Wskazując na powyższe organ nadzoru stwierdził, że uzasadnione i konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy J. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że publikacja uchwały nie stanowiącej prawa miejscowego nie stanowi uchybienia, które należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.

Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gl 1223/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że § 3 spornej uchwały w części tj. co do zapisu " po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" został wydany z naruszeniem prawa; w pozostałej części skargę oddalił.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny 13 lutego 2024 r. uchylił ten wyrok wskazując, że należy odróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i w związku z tym nie przewiduje obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdy rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale niespełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. Zatem stwierdził, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego, a wyeliminowanie części treści § 3 kontrolowanej uchwały, nie skutkuje jej trwałą niewykonalnością. Natomiast uznał zarzut błędnego ustalenia przez WSA, że kwestionowana skargą uchwała nie nakłada żadnych obowiązków na podmioty spoza ustrojowych struktur gminy został połączony z zarzutem nie odniesienia się przez ten Sąd do zarzutu skargi, w którym wytknięto naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Zatem NSA uznał, że skoro skarżący organ wywodził, że w pkt XI Programu – Monitorowanie – nałożono na Policję, a więc podmiot odrębny i ustrojowo niezależny od Gminy, obowiązek przekazywania Gminie raportów z realizacji Programu do 31 stycznia każdego roku; takie działanie nie znajduje oparcia w prawie, a w szczególności w ustawowym umocowaniu do uchwalania gminnych programów przeciwdziałania przemocy w rodzinie – art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r. – a WSA do tego zarzutu w ogóle się nie odniósł to naruszenie to należało ocenić, jako naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę WSA uwzględni sformułowane oceny prawne i wykładnię przepisów, i oceni zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez pkt XI Programu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r. i art. 7 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania powyższym wyrokiem NSA z 13 lutego 2024 r., o sygn. akt III OSK 1077/22, którym uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2021 r., o sygn. akt III SA/Gl 1223/21, którym stwierdzono, że § 3 uchwały Rady Gminy J. z dnia 29 września 2016 r. nr [...] w części tj. co do zapisu " po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" został wydany z naruszeniem prawa; w pozostałej części skargę oddalono.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX). Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07).

W dokonanej analizie regulacji prawnych NSA wyraził nakaz, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni oceny prawne (wykładnię przepisów) sformułowaną w części zważającej niniejszego uzasadnienia i oceni zarzut skargi odnoszący się do naruszenia przez pkt XI Programu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r. i art. 7 Konstytucji RP.

Mając zatem powyższe na uwadze oraz związanie w trybie art. 190 p.p.s.a., tut. Sąd rozpoznając sprawę w powyższych granicach stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Wskazać także należy, że NSA podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z konstytucyjnymi standardami praworządności, organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tym samym, aby organ stanowiący gminy mógł treścią programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.p.r., nałożyć obowiązki na podmiot spoza struktur ustrojowych gminy, musi wykazać się stosownym umocowaniem ustawowym. Jeżeli takiego umocowania nie ma, postanowienia uchwały, które taki obowiązek nakładają dotknięte są wadą istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 u.s.g. Zgodnie z pkt XI Programu – Monitorowanie – "podmioty zaangażowane w realizację Programu" mają obowiązek corocznego sporządzania sprawozdania z jego realizacji. Do podmiotów tych, zgodnie z postanowieniami pkt X Programu, należy między innymi Policja – ostatnia kolumna tabeli – Realizator.

Zauważyć zatem na wstępie należy, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72, 74-75).

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005 oraz z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001). Przy czym istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08).

Z kolei akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. do zadań własnych gminy należy w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy domowej, w tym opracowanie i realizacja gminnego programu przeciwdziałania przemocy domowej i ochrony osób doznających przemocy domowej. Program ma charakter nienormatywny. Zapisy mają charakter diagnoz, analiz, planów, celów, zasad i zadań, jakie mają prowadzić organy Gminy w zakresie przeciwdziałania przemocy domowej. Jest to więc akt wewnętrzny. Zapisy jego nie rozstrzygają bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz konkretyzują sposoby działania gminy, zmierzające do osiągnięcia celów ustawowych w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy.

Tym samym ustawodawca określił wyłącznie uprawnienie Gminy do realizacji zadań własnych w danym zakresie bez możliwości rozszerzania obowiązków i zadań na podmioty nie powiązane z organami gminy i nie funkcjonujące w jej strukturach. Zatem sporna uchwała nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego jako kierowana do ściśle określonego kręgu podmiotów – jakim jest wyłącznie Gmina i jednostki z nią powiązane.

W konsekwencji zatem nakładanie obowiązków na podmioty zewnętrzne, niezwiązane z Gminą narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez nałożenie w treści spornej uchwały obowiązków na pomioty pozostające poza strukturą administracyjną Gminy J..

W konsekwencji powyżej wyszczególnionych naruszeń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.