III SA/Łd 344/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2022 r. nr BP.501.860.2021.1284.LD5.184634 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę.

Postanowieniem z 11 marca 2022 r., nr BP.501.860.2021.1284.LD5.184634, wydanym na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1, 2 i 3 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił Z. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr WITD.DI.0152.V0117/1/21 z 12 stycznia 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

W uzasadnieniu organ administracji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 12 stycznia 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł z tytułu wykonywania przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. 1p. 4.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wskazaną decyzję doręczono skarżącej 19 stycznia 2021 r. Decyzja zawierała pouczenie o czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania.

Pismem z 8 maja 2021 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w miejscowości P. 10 maja 2021 r. skarżąca złożyła wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z 26 marca 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o przystąpieniu do prowadzonego postępowania.

Rzecznik powołując się na art. 182-184, art. 183 § 1, art. 188 k.p.a. uzasadnił zgłoszenie koniecznością ochrony praworządności i praw mikroprzedsiębiorców, małych oraz średnich przedsiębiorców, w szczególności poszanowania zasady wolności działalności gospodarczej, pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej, bezstronności i równego traktowania, zrównoważonego rozwoju oraz zasady uczciwej konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów przedsiębiorców.

W piśmie z 28 kwietnia 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Rzecznik wskazał, że w całości popiera odwołanie przedsiębiorcy z 26 stycznia 2021 r. wnosząc o uchylenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego zaskarżonej decyzji organu w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Rzecznik zwrócił uwagę na dodatkowe kwestie dotyczące przeprowadzonej kontroli drogowej, wątpliwości w zakresie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mają upoważnienie do przeprowadzania kontroli na drogach publicznych. W sprawie kontrola została natomiast rozpoczęta zatrzymaniem pojazdu przedsiębiorcy na drodze dojazdowej (niepublicznej) do zakładu E. Organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a.

Organ administracji uznając, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie podniósł, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 12 stycznia 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł została doręczona stronie 19 stycznia 2021 r. wraz z pouczeniem o terminie i miejscu do złożenia odwołania. W związku z powyższym czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał 2 lutego 2021 r. (we wtorek).

Pismem z 8 maja 2021 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w miejscowości P. 10 maja 2021 r., skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że wniosła odwołanie w terminie (w tym samym dniu zostało wysłane odwołanie i wniosek do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców z prośbą o podjęcie interwencji). Pismem z 26 marca 2021 r. rzecznik poinformował o przystąpieniu do sprawy. Dalej skarżąca wskazała, że z wezwania jej przez organ do zapłaty kary pieniężnej (upomnienie datowane na 6 kwietnia 2021 r.) dowiedziała się, że odwołanie nie wpłynęło do organu. Skarżąca wyjaśniła, że w związku z powyższym podjęła działania w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Jej pracownik oświadczył, że wysłał odwołanie (pisemne oświadczenie z 8 maja 2021 r. złożono w załączeniu), jednak nie znalazł dowodu nadania. Termin pomiędzy odebraniem decyzji (19 stycznia 2021 r.) a wysłaniem odwołania (26 stycznia 2021 r.) został zachowany. Być może ze względu na pandemię pismo nie zostało doręczone. Dlatego skarżąca wniosła o sprawdzenie w książce korespondencji przychodzącej do organu, czy wpłynęło jej pismo. Według skarżącej zachowała ona wymagany siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (tj. dowiedziała się, że organ nie dysponuje odwołaniem 6 maja 2021 r.) Jednocześnie skarżąca przesłała odwołanie.

W ocenie organu administracji z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 12 stycznia 2021 r. została doręczona skarżącej 19 stycznia 2021 r. Jednocześnie do organu nie wpłynęło odwołanie od decyzji, które powinno zostać wniesione w ciągu 14 dni od odebrania decyzji (tj. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał 2 lutego 2021 r.). Skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Podniosła, że odwołanie zostało wysłane 26 stycznia 2021 r. i termin został zachowany, a być może ze względu na pandemię pismo nie zostało doręczone. Jako dowód przedstawiła pisemne oświadczenie pracownika, z którego wynika, że odwołanie nadano listem poleconym 27 stycznia 2021 r. Pracownik nie posiada potwierdzenia nadania przesyłki. Dokument obejmujący wskazane oświadczenie ma charakter dokumentu prywatnego w związku z czym stanowi wyłącznie dowód, że osoba która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 k.p.c.). Nie dowodzi natomiast prawdziwości tych twierdzeń. Organ administracji nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącej i stwierdził, że nie przedstawiła ona żadnego dowodu nadania przesyłki, a to na stronie spoczywał ciężar wykazania, że odwołanie zostało wysłane w terminie. Stosownie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i związane z tym faktem obostrzenia i utrudnienia. Kontrola miała miejsce 11 września 2020 r., czyli już po wprowadzeniu pandemii Covid-19. Przeprowadzone postępowanie administracyjne toczyło się w okresie stanu pandemii, który na dzień wydania postanowienia nie został odwołany. Ogólne powoływanie się przez stronę na pandemię nie stanowi przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu. Mimo trwającej pandemii Covid-19 placówki pocztowe Poczty Polskiej funkcjonowały nieprzerwanie. Jednocześnie skarżąca nie uprawdopodobniła, że przesyłka została nadana za pomocą przesyłki rejestrowanej, nie przedstawiła reklamacji. Sama okoliczność przystąpienia do sprawy Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na wniosek strony nie wskazuje, że odwołanie zostało wniesione w terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Z.P. wniosła o jego uchylenie w całości, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w tym samym dniu złożyła odwołanie od decyzji i wniosek do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców o interwencję w sprawie nałożonej na nią kary pieniężnej wraz z odwołaniem. Odwołanie od decyzji z 12 stycznia 2022 r. nie dotarło jednak do organu. Odwołanie zostało wysłane przez pracownika listem poleconym 26 stycznia 2021 r., a więc z zachowaniem czternastodniowego terminu, który upływał 2 lutego 2021 r. Odwołanie do decyzji z 12 stycznia 2021 r. nie dotarło jednak do organu. W tym samym dniu, w którym zostało wysłane odwołanie, został również wysłany wniosek do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców z prośbą o podjęcie interwencji. Wraz z wnioskiem do Rzecznika zostało również wysłane odwołanie. Wniosek wpłynął do Rzecznika, który pismem z 26 marca 2021 r. poinformował skarżącą o wstąpieniu do sprawy. Upomnieniem z 6 kwietnia 2021 r. organ wezwał skarżącą do uregulowania niezapłaconej kary pieniężnej. W związku z tym skarżąca podjęła działania w celu wyjaśnienia, dlaczego została wezwana do zapłaty kary, skoro złożyła odwołanie. Ustaliła, że odwołanie nie wpłynęło do organu. Zwróciła się o wyjaśnienie do pracownika, czy wysłał odwołanie i przedstawienie potwierdzenia jego nadania. Pracownik oświadczył, że odwołanie zostało wysłane w tym samym dniu co pismo do rzecznika. Pracownik starał się znaleźć potwierdzenie nadania, ale go nie znalazł. Wobec tego skarżąca nie posiada potwierdzenia nadania przesyłki. Jednak pracownik potwierdził w pisemnym oświadczeniu, że odwołanie zostało przez niego wysłane. Zdaniem skarżącej skoro pismo do rzecznika zostało prawidłowo doręczone, to w ten sam sposób odwołanie powinno zostać doręczone organowi. Skarżąca nie ponosi winy za uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, bowiem czternastodniowy termin miedzy doręczeniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (19 stycznia 2021 r.) a wysłaniem odwołania (26 stycznia 2021 r.) został zachowany. Jest możliwym, że z uwagi na pandemię i procedury pismo zostało doręczone organowi jako "niepolecona przesyłka" lub "bez obowiązku pokwitowania". Wobec tego skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu zwróciła się do organu o sprawdzenie w książce korespondencji przychodzącej, czy w dniach następujących po 26 stycznia 2021 r. wpłynęło do organu pismo przez nią wysłane. Według skarżącej spełniła wszystkie przesłanki konieczne do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców jest bez wątpienia organem. Za uznaniem Rzecznika za organ świadczy nawet określenie go w ten sposób przez ustawodawcę. Ponadto w ustawie o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców przypisano mu szereg zadań właściwych podmiotowi będącemu organem. Skarżąca jest więc przekonana o tym, że składając wraz z wnioskiem prośbę o podjęcie interwencji odwołanie zachowała przepisany termin, a Rzecznik jako organ powinien przekazać pismo zgodnie z właściwością na podstawie art. 65 § 2 k.p.a. Tym samym należy uznać odwołanie za wniesione w terminie. Spraw toczyła się w okresie pandemii, co niewątpliwie ma wpływ na nadzwyczajne sytuacje "w obiegu pocztowym".

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

21 lipca 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł pismo, w którym wyjaśnił, że 28 stycznia 2021 r. do jego biura wpłynęło pismo Z.P., zatytułowane: "Prośba o podjęcie czynności w sprawie nałożenia kary pieniężnej". Wniosek dotyczył postępowania o nałożenie kary pieniężnej z ustawy o transporcie drogowym prowadzonego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zakończonego wydaniem decyzji nr WITD.DI.0152.V0117/1/21. W piśmie tym wskazano, że wniesiono odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Powyższa informacja znajdowała się zarówno w nagłówku pisma, jak i została powtórzona w jego treści. Do pisma zostały dołączone załączniki, w tym odwołanie skierowane do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 26 stycznia 2021 r. Rzecznik pismem z 26 marca 2021 r. wstąpił do postępowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego oraz skierował zawiadomienie o wstąpieniu do postępowania do wnioskodawczyni. Stanowisko Rzecznika zostało przedstawione w kolejnym piśmie skierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 kwietnia 2021 r. Rzecznik po analizie zaskarżonego postanowienia uznał, że brak jest podstaw do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego. Otrzymana od wnioskodawczyni korespondencja nie pozwalała przypuszczać, że skierowała ona odwołanie błędnie do Rzecznika zamiast do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Treść wniosku wskazywała, że wnioskodawczyni ma świadomość, jaki jest właściwy organ odwoławczy w sprawie oraz że sprawa znajduje się już na etapie po wniesieniu odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostało wymienione wśród załączników do wniosku. Rzecznik wyjaśnił, że nie jest organem administracji publicznej. Zasadniczą cechą organu administracji publicznej, przesądzającą o jego charakterze, jest uprawnienie do wydawania decyzji władczych wobec podmiotów administrowanych. Rzecznik nie posiada władztwa administracyjnego, ponieważ nie decyduje jednostronnie o treści stosunku administracyjnego, nie ustala uprawnień i obowiązków. W konsekwencji nie sposób uznać go za organ administracji publicznej. Rzecznik działa na podstawie ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, która nie przyznaje mu uprawnień władczych. Kompetencje Rzecznika świadczą o tym, że nie jest on organem podejmującym decyzje o charakterze administracyjnym. Przepisy ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców nie przyznają mu prawa władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty. Zgodnie z art. 10 ust. 3 tej ustawy Rzecznik po zapoznaniu się ze skierowanym do niego wnioskiem, może podjąć czynności interwencyjne, wskazać wnioskodawcy przysługujące mu prawa i środki działania, przekazać sprawę według właściwości albo odmówić podjęcia czynności. Jako, że Rzecznik nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., nie może ani wszcząć, ani prowadzić postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzecznik nie podejmuje zatem czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rzecznik pod względem zakresu kompetencji bliższy jest organom ochrony prawa, takim jak Rzecznik Praw Obywatelskich albo Rzecznik Praw Dziecka niż innym organom państwa, przy czym podstaw prawnych działalności Rzecznika nie zawarto w Konstytucji RP. Rzecznik jest więc pozakonstytucyjnym organem ochrony prawa. Rzecznik nie jest zobowiązany do stosowania w swoich działaniach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie jest zobowiązany do stosowania w swojej praktyce art. 65 § 1 k.p.a., obligującego organ administracji publicznej, do którego niewłaściwie wniesiono podanie, do niezwłocznego przekazania go do organu właściwego. Nawet gdyby w sprawie doszło do niewłaściwego wniesienia odwołania do Rzecznika, zamiast do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, to art. 65 § 1 k.p.a. nie znalazłby zastosowania z uwagi na fakt, że wskazuje on działanie jakie winno być w takich okolicznościach podjęte przez organ administracji publicznej, którym Rzecznik nie jest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Istotą sprawy jest, czy organ administracji dokonał nieprawidłowej oceny okoliczności wskazanych przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uznając, że nie uprawdopodobniła ona braku swojej winy w uchybieniu terminu.

Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Właściwy organ administracji zobowiązany jest zatem do przywrócenia terminu, w sytuacji gdy zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki przywrócenia terminu określone w postanowieniach art. 58 § 1 i 2 k.p.a., tj.: 1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; 2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu; 3) dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu; 4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przywracany termin. W przypadku niespełnienia choćby jednego z wymienionych warunków, wniosek nie może być uwzględniony. Dyspozycja art. 58 § 1 k.p.a. wymaga "uprawdopodobnienia" braku winy. Nie wymaga natomiast "wykazania obiektywnych przeszkód". Osoba zainteresowana powinna zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r. II OSK 1806/06; z 17 maja 2011 r., II OSK 933/10; z 31 maja 2012 r., II OSK 2531/11; z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie, C. H. Beck, s. 337).

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzja organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2021 r. została doręczona skarżącej 19 stycznia 2021 r. Doręczenie to wywołało skutek wobec skarżącego w postaci rozpoczęcia biegu termin do wniesienia odwołania, który w myśl art. 129 § 2 k.p.a. wynosi czternaście dni i upłynął 2 lutego 2021 r. (we wtorek). Decyzja zawierała pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Poza sporem jest, że odwołanie od decyzji z 12 stycznia 2021 r. nie wpłynęło do Głównego Inspektora Transportu Drogowego w terminie do wniesienia odwołania. 10 maja 2021 r., a więc już po upływie terminu do wniesienia odwołania, skarżąca wniosła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem.

Skarżąca kwestionuje jednakże uchybienie terminu do wniesienia odwołania twierdząc, że zostało ono wniesione 26 stycznia 2021 r. jednocześnie z pismem do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, że skarżąca nie posiada potwierdzenia nadania przesyłki zawierającej odwołanie do organu administracji. Do wniosku zostało załączone oświadczenie A.P. pracownika skarżącej z 8 maja 2021 r. Pracownik skarżącej oświadczyła, że odwołanie od decyzji z 12 stycznia 2021 r. zostało przez nią nadane listem poleconym 27 stycznia 2021 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego za pośrednictwem organu pierwszej instancji na adres ul. [...],[...] Ł. Odwołanie zostało wysłane w tym samym dniu co pismo do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Nie jest w stanie jednak odszukać potwierdzenia nadania przesyłki. W skardze natomiast skarżąca dodatkowo wyraziła przypuszczenie, że przesyłka zawierająca skierowane do organu administracji odwołanie została nadana jako "niepolecona" lub "bez obowiązku pokwitowania". Nadto skarżąca stwierdziła, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jako organ, powinien przekazać załączone do wniosku o interwencję odwołanie zgodnie z właściwością na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.

Wobec tego wyjaśnić należy, że kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Brak winy warunkujący uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu oznacza, że do niedochowania terminu doszło pomimo dołożenie przez stronę szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy. Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu jest skutkiem przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. postanowienie NSA z 2 października 2002 r., V SA 793/02, M. Praw. 2002, nr 23, s. 1059; wyroki NSA: z 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96; z 17 maja 2011 r., II OSK 933/10). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że przywrócenia uchybionego terminu nie uzasadniają niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, nieznajomość prawa, w tym również w zakresie obliczania terminów, "przeoczenie" wynikające ze słabej znajomości procedury, brak staranności strony w zapoznaniu się z treścią pouczenia zawartego w doręczonej decyzji, oczekiwanie na poradę profesjonalisty, tym bardziej gdy strona została pouczona o terminach i innych okolicznościach mających wpływ na jej sytuację prawną (por. np. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., II SA 101/96; z 26 listopada 1997 r., I SA/Lu 1219/96; z 6 listopada 1998 r., I SA/Łd 153/97; z 8 maja 2001 r., SA/Sz 260/00; z 21 maja 1999 r., I SA/Gd 2243/98; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 12 marca 2014 r., I OSK 473/13; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13; z 1 września 2015 r., II OSK 36/14; z 21 stycznia 2020 r., I OSK 1884/18; postanowienia NSA: z 8 lipca 2008 r., II OZ 712/08; z 10 września 2010 r., II OZ 849/10; z 9 czerwca 2011 r., I OZ 402/11; z 7 maja 2015 r., II OZ 394/15). Jako regułę przyjmuje się również, że skutki działania innych osób za stronę, a więc osób którymi się posługuje, ją obciążają, zatem wadliwe dokonanie przez nich czynności nie wyłącza winy strony (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2015 r., II OZ 609/15). Gdy strona jest zastępowana przez pełnomocnika, za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Pełnomocnik, nawet nieprofesjonalny, ma obowiązek działania na korzyść osoby, którą reprezentuje. To strona ponosi odpowiedzialność za wybór osoby pełnomocnika, toteż działania lub brak działania po stronie pełnomocnika obciążają negatywnymi skutkami mocodawcę, w tym przede wszystkim w zakresie zawinionych działań pełnomocnika (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2015 r., II OSK 3031/13; z 2 czerwca 2015 r., II OSK 2677/13; z 2 lutego 2018 r., II OSK 3049/17; z 29 maja 2018 r., I GSK 396/18). Niedochowanie należytej staranności przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji i zobowiązującą się do przekazania jej adresatowi nie stanowi okoliczności mającej wpływ na bieg terminów w postępowaniu. Ewentualne zaniedbania, nieuwaga, przeoczenie takiej osoby (dorosłego domownika), czy też popełnienie przez nią oczywistej omyłki, spowodowane czynnikami subiektywnymi, nie mogą być kwalifikowane jako brak winy adresata (por. postanowienie NSA z 10 marca 2009 r., I OZ 174/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 grudnia 2013 r., II SA/Bd 1173/13). Adresat przesyłki zmuszony jest więc ponieść konsekwencje zaniedbań, niestaranności, nieuwagi, przeoczenia takiej osoby. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego zalicza się natomiast np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 281-282).

W ocenie sądu organ administracji w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy wynikający z akt administracyjnych. Organ administracji dokonał trafnej analizy wniosku skarżącej oraz załączonego do niego oświadczenia jej pracownika A.P. Zasadnie uznał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że odwołanie zostało nadane w terminie. Organ administracji trafnie zwrócił uwagę, że skarżąca nie przedstawiła reklamacji, która dotyczyłaby przesyłki mającej zawierać odwołanie. Reklamacji takiej nie przedłożyła również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać należy, że zasadą jest, że podmiot, który nadał pismo powinien dysponować dowodem nadania pisma, bowiem to na nim spoczywa ciężar dowodu w tej kwestii, a także z jego sytuacją prawną wiąże się ryzyko braku możliwości udowodnienia daty nadania pisma (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I., Warszawa 2010, s. 496). Wybór sposobu wniesienia odwołania należy do strony. Może ona je złożyć bezpośrednio w urzędzie, uzyskując potwierdzenie daty złożenia pisma przez prezentatę na jego odpisie, ale może też nadać pismo zawierające odwołanie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Nadawca przesyłki może ją nadać jako przesyłkę rejestrowaną, cechującą się pewnością co do daty nadania i pewnością dowodzenia tego faktu dokumentem urzędowym. Istnieje także możliwość wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. W myśl art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru. Organ administracji prawidłowo uznał też, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i brak było podstaw do przywrócenia terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a. Skoro skarżąca zdecydowała się powierzyć nadanie przesyłki zawierającej odwołanie swojemu pracownikowi, to ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania tej osoby, w tym braku nadania przesyłki zawierającej odwołanie w terminie. Zaniedbania osób, którymi skarżąca się posługuje, obciążają ją samą, a tym samym nie uwalniają od winy w niezachowaniu terminu. Nieuwagi lub zaniedbania nie można kwalifikować jako braku winy, która to sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji, że odwołanie wraz z wnioskiem o podjęcie interwencji zostało wniesione przed upływem terminu do wniesienia odwołania do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, który jako organ powinien przekazać je zgodnie z właściwością stosownie do art. 65 § 2 k.p.a. wskazać należy, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie jest organem administracji publicznej. Jest on natomiast samodzielnym organem ochrony prawa. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców działa na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz. U. poz. 648), która nie przyznaje mu uprawnień władczych. Rzecznik jest jednoosobowym organem państwowym prawnie umocowanym do działania w imieniu państwa, przy czym umocowanie to ma rangę ustawową. Rzecznik znajduje się w strukturze państwa (aparatu państwowego), ale jest wyodrębniony organizacyjnie. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że całokształt kompetencji Rzecznika świadczy o tym, że nie jest on organem decydującym (por. postanowienie WSA w Warszawie z 5 marca 2020 r., VII SAB/Wa 244/19). Przepisy ustawy nie przyznają mu prawa władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty. W nauce prawa administracyjnego obok organów decydujących wyróżnia się organy pomocnicze, do których zalicza się organy opiniodawczo-doradcze i organy kontrolne (zob. M. Stahl, Organy administracji, s. 76). Organy pomocnicze nie są uznawane za organy administracji publicznej sensu stricto [J. Zimmermann, Prawo, s. 106; zob. też J. Boć, Pojęcie organu administracji publicznej, w: Prawo administracyjne (red. J. Boć), s. 119; J. Boć, Pojęcie organu administracji państwowej, w: J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, s. 58]. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców pod względem zakresu kompetencji bliższy jest organom ochrony prawa, takim jak Rzecznik Praw Obywatelskich albo Rzecznik Praw Dziecka (których w literaturze zalicza się do podmiotów kontrolujących administrację publiczną; zob. J. Zimmermann, Prawo, s. 412–414) niż innym organom państwa, z tą różnicą, że podstaw prawnych ustanowienia Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców nie zawarto w Konstytucji RP. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców jest więc pozakonstytucyjnym organem ochrony prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może podjąć czynności, wskazać wnioskodawcy przysługujące mu prawa i środki działania, przekazać sprawę według właściwości albo odmówić podjęcia czynności. Rzecznik jako, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. nie może ani wszcząć, ani prowadzić postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ten nie podejmuje czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie jest organem administracji publicznej, to brak było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przy czym ponownie podkreślić należy, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie posiada przymiotu organu w rozumieniu art. 65 § 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i art. 1 pkt 2 k.p.a. Brak zatem było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 65 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten dotyczy i odnosi się jedynie do organów administracji publicznej, a Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców takim organem nie jest (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2007 r., II SA/Wa 1528/07). W rozpoznawanej sprawie nie ciążył zatem na Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców obowiązek przekazania odwołania skarżącej od decyzji z 12 stycznia 2021 r., które zostało załączone do pisma z 26 stycznia 2021 r. zawierającego prośbę o podjęcie czynności w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W piśmie tym skarżąca stwierdziła zresztą, że odwołanie zostało wniesione. Rzecznik nie miał zatem podstaw przypuszczać, że tak się jednak nie stało. W tym stanie rzeczy w sprawie nie mógł mieć także zastosowania art. 65 § 2 k.p.a. stanowiący, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu, skoro jak już wyżej wskazano, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców nie jest organem administracji publicznej.

Podkreślenia nadto wymaga, że organ administracji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. sporządził uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, przedstawiając w nim wyczerpująco przesłanki faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

d.j.