III SA/Lu 415/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prokuratora Rejonowego w L. z dnia [...] 2023 r. nr [...]; II. zasądza od Prokuratora Okręgowego w Lublinie na rzecz skarżącego M. W. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Rejonowego w L. z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu M. W. od dnia 1 marca 2023 r. dodatku wyrównawczego w kwocie [...]zł miesięcznie brutto w związku ze zmianą kwoty uposażenia z tytułu zmiany stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 17 kwietnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Lublinie (dalej jako "organ pierwszej instancji" lub "prokurator rejonowy") przyznał ppor. M. W. – prokuratorowi prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie dodatek wyrównawczy od dnia 1 marca 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie brutto, w związku zmianą kwoty uposażenia z tytułu zmiany stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r., poz. 2305 z późn. zm.). Na tej podstawie organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu żołnierzowi zawodowemu kwotę dodatku wyrównawczego, stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą porównywalnego wynagrodzenia prokuratora, a należnym uposażeniem na zajmowanym przez skarżącego stanowisku służbowym.

Prokurator rejonowy wyjaśnił, że skarżący objął stanowisko służbowe prokuratora w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w L. w dniu 10 listopada 2020 r., na mocy decyzji Prokuratora Generalnego nr [...] z dnia [...] 2020 r. Skarżący został zaszeregowany do stopnia wojskowego podporucznika i grupy uposażenia U:11. Data początkowa służby wojskowej skarżącego została ustalona na dzień 13 sierpnia 2020 r. Staż pracy skarżącego dla uzyskania stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury rejonowej liczony jest od dnia 14 września 2018 r. Natomiast datę początkową dla ustalenia dodatku za długoletnią pracę ustalono na dzień 6 marca 2018 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do uregulowań zawartych w art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 z późn. zm.), art. 437 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lipca 2022 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 608) oraz art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666, dalej także jako "ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r.), miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym wynosi [...] zł.

Na tę kwotę składa się stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:11 w kwocie [...]zł oraz zwiększenie uposażenia zgodnie z art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w kwocie [...]zł.

Następnie organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota 5.444,42 zł.

W konsekwencji wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji co skarżący, na podstawie art. 123 § 1, art. 124 § 1, § 2 i § 11 Prawa o prokuraturze oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r., poz. 271 z późn. zm.), stanowi kwota [...] zł.

Na tę kwotę składa się: wynagrodzenie zasadnicze w stawce pierwszej z zastosowaniem mnożnika 2,05 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł oraz dodatek za długoletnią pracę w wysokości 5 % wynagrodzenia zasadniczego w kwocie [...]zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Prokurator Okręgowy w Lublinie ("prokurator okręgowy", "organ odwoławczy") decyzją z 2 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe dokonane przez prokuratora rejonowego ustalenie wymiaru dodatku wyrównawczego należnego skarżącemu. Wskazał również, że sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych prokuratorów do spraw wojskowych, składniki uposażenia i wynagrodzenia przyjmowane przy obliczaniu dodatku, a także terminy wypłacania dodatku określa rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1126).

Prokurator okręgowy uznał za niezasadny podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez oparcie decyzji na nieobowiązującej w chwili jej wydania podstawie prawnej, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. i z rażącym naruszeniem prawa, poprzez cykliczne od 2021 r. ograniczanie stosowania art. 123 Prawa o prokuraturze, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt K 1/12 może następować wyjątkowo i tylko w określonych sytuacjach, które nie nastąpiły.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja przyznaje dodatek wyrównawczy dla prokuratora w związku ze zmianą kwoty uposażenia z tytułu zmiany stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych od dnia 1 marca 2023 r., a więc w okresie obowiązywania przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. ma charakter szczególny, okresowy i dotyczy roku 2023. Konieczność zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. do ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego prokuratorom, z pominięciem uregulowania art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, wynika z zastosowania reguły lex specialis derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori dla rozstrzygnięcia kolizji zachodzącej między powyższymi unormowaniami. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że normy regulacji ustrojowej o charakterze ogólnym - Prawa o prokuraturze, nie mają zastosowania w okresie obowiązywania ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, która stanowi regulację epizodyczną, obowiązującą jedynie przez okres roku.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem dotyczącym zaniechania wypełniania obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ podniósł, że do okresu, od którego zależy wysokość dodatku za długoletnią pracę, skarżącemu zaliczono okres wcześniejszego zatrudnienia na Uniwersytecie Medycznym w Lublinie ([...] r. – 3 miesiące), okres odbywania ćwiczeń wojskowych (od dnia [...] r. – 2 miesiące i 28 dni), a także zatrudnienie w charakterze asesora od czasu mianowania (tj. od [...] r.). Organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział możliwości wliczenia do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, okresu wykonywania zawodu adwokata w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Brak jest również innych (odrębnych) przepisów, które normowałyby tę kwestię. W konsekwencji organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia przy ustalaniu wymiaru dodatku za wieloletnią służbę okresu, w którym skarżący wykonywał zawód adwokata.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. W. zaskarżył w całości decyzję Prokuratora Okręgowego w Lublinie.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne zastosowanie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, podczas gdy ograniczenie w stosowaniu art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze nastąpiło od dnia 1 grudnia 2021 r.;

- przepisów postępowania, poprzez oparcie decyzji na podstawie prawnej, która nie obowiązywała w chwili jej wydania, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez cykliczne od 2021 r. ograniczanie stosowania art. 123 Prawa o prokuraturze, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. K 1/12 może następować wyjątkowo i tylko w określonych sytuacjach, które faktycznie nie nastąpiły;

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a.), poprzez naruszenie fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej, polegające na tym, że pomimo ciążącego na organie pierwszej i drugiej instancji obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechano wypełnienia tego obowiązku i nie uwzględniono okoliczności zatrudnienia skarżącego w okresach wcześniejszych, a w szczególności wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata, odbywania ćwiczeń wojskowych, czy wykonywania czynności prokuratorskich od dnia objęcia stanowiska asesora, co ma wymierny wpływ na wysługę lat, a w konsekwencji na przyznane świadczenie.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że za podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora niesłusznie przyjęto kwotę 5.444,42 zł., podczas gdy w myśl art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wynagrodzenie to w roku 2022 wynosiło 6.156,25 zł. W ocenie skarżącego, treść art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. nie obowiązywała w chwili wydania decyzji i nie mogła stanowić podstawy obliczenia wynagrodzenia prokuratorów. Natomiast w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze przewidziany został system wynagradzania prokuratorów i asesorów prokuratury, oparty na mechanizmie samoistnej podwyżki wynagrodzenia zasadniczego, na podstawie kryterium przeciętnego wynagrodzenia. Mechanizm taki oparty jest na obiektywnych przesłankach, co gwarantować ma niezależność prokuratorów i asesorów prokuratury. Z tego względu jakiekolwiek odstępstwa od przyjętego systemu wynagradzania prokuratorów i asesorów prokuratury uzasadnione mogą być tylko w sytuacji poważnych trudności budżetowych państwa oraz powinny mieć charakter wyjątkowy i jednostkowy.

Skarżący stwierdził, że sytuacja budżetowa w 2023 r. nie wymagała podjęcia tak radykalnych kroków jak zamrożenie wynagrodzenia prokuratorów i asesorów prokuratury. Podniósł, że w sytuacji gdy nie były spełnione kryteria "zamrożenia" wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w latach 2021-2023, doszło do dyskrecjonalnej decyzji władzy ustawodawczej i wykonawczej w zakresie podwyżek wynagrodzenia dla wybranych grup zawodowych, przy jednoczesnym zamrożeniu wynagrodzenia prokuratorów, asesorów prokuratury czy też sędziów – wbrew obowiązującym ustawowym zasadom ustalania wysokości wynagrodzenia.

Ponadto, organy do okresu pracy stanowiącego podstawę obliczenia dodatku za długoletnią pracę, o którym mowa w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, powinny wliczyć okresy zatrudnienia skarżącego na Uniwersytecie Medycznym w Lublinie, wykonywania zawodu adwokata, odbywania ćwiczeń wojskowych oraz wykonywania czynności prokuratorskich od dnia objęcia stanowiska asesora, tj. od dnia [...] r. w łącznym wymiarze 9 lat, 2 m-cy i 7 dni. Wyliczony w ten sposób okres uprawniał skarżącego do otrzymania dodatku w wymiarze 8% wynagrodzenia zasadniczego. W zaskarżonej decyzji okres wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata wliczono jedynie do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego w myśl art. 119 Prawa o prokuraturze.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza dotyczy przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w kwocie [...]zł miesięcznie brutto od dnia 1 marca 2023 r. Skarżący jest żołnierzem zawodowym pełniącym zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej w Lublinie.

Zgodnie z art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku.

Zgodnie z art. 439 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyzny, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku. Na podstawie delegacji wyrażonej w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 sierpnia 2023 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1645), które weszło w życie 24 października 2023 r.

Rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły jednak w okresie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126, dalej jako "rozporządzenie z dnia 2 czerwca 2017 r."), wydane na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 536 z późn. zm.). Rozporządzenie to na podstawie art. 822 ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny zachowało moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 439 ust. 12 ustawy o obronie Ojczyny.

Oba rozporządzenia identycznie regulują sposób ustalania dodatku wyrównawczego.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2017 r., przy ustalaniu wysokości dodatku uwzględnia się miesięczną kwotę uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych, oraz kwotę miesięcznego wynagrodzenia, jaka przysługiwałaby na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziemu sądu powszechnego albo na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji prokuratorowi powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.

Wysokość porównywanego wynagrodzenia ustala się, przyjmując wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek za długoletnią pracę oraz dodatek specjalny, których zasady wypłacania i wysokość określają odpowiednio przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (§ 2 ust. 2).

Ustalając wysokość dodatku, określa się wysokość składników porównywanego wynagrodzenia (§ 2 ust. 3).

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy zarówno podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, jak i dodatku za długoletnią pracę przewidzianego w art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze.

W związku ze wskazanym przedmiotem sporu trzeba zauważyć, że sprawy dotyczące wynagrodzeń prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Wszelkie spory w tym zakresie należą do właściwości sądów powszechnych. Zważywszy jednak, że przedmiotem niniejszej sprawy jest przysługujący żołnierzowi zawodowemu dodatek, którego wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, zaskarżalnej do sądu administracyjnego, dla oceny prawidłowości ustalenia wysokości tego dodatku konieczne jest określenie podstawy wynagrodzenia zasadniczego prokuratora oraz wysokości dodatków: funkcyjnego, za długoletnią pracę oraz specjalnego, uwzględnianych na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego.

Wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów normują przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze. Stosownie do art. 123 § 1 tej ustawy podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości (§ 2).

Wskazane przepisy Prawa o prokuraturze przewidują takie same rozwiązania, jakie w zakresie zasad wynagradzania sędziów sądów powszechnych zwierają art. 91 § 1c i § 1d ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217, dalej jako: "u.s.p.").

Jednocześnie w art. 124 § 1 Prawa o prokuraturze przewidziano, że wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych. Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur regionalnych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów sądów apelacyjnych. Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów Prokuratury Krajowej jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów Sądu Najwyższego.

Można przy tym zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze analogiczne unormowania zawierały przepisy art. 61a oraz art. 62 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz.1599 z późn. zm.), które weszły w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r., równocześnie z analogicznymi rozwiązaniami wprowadzonym w art. 91 § 1c i § 1d u.s.p.

Jednakże decyzje wydane w niniejszej sprawie nie zostały oparte na przepisie art. 123 Prawa o prokuraturze. Ustalając wynagrodzenie prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, jak w przypadku skarżącego, organy obu instancji powołały się na art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023.

W tym miejscu wskazać należy, że wbrew zarzutowi skarżącego, art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2023 r., obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5.444,42 zł (ust. 1). Ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia prokuratora określonej w art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, w roku 2023 za podstawę tę przyjmuje się kwotę w wysokości 5.444,42 zł (ust. 2).

W następstwie powyższego podstawę wyliczenia należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego stanowiło wynagrodzenie prokuratora ustalone w kwocie niższej, niż wynikająca z przepisu art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze. Zgodnie bowiem z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2022 r. (M. P. z 2022 r., poz. 764), do którego odwołuje się art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2022 r. wynosiło 6.156,25 zł.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie można natomiast pominąć, że na mocy art. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2023 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2023r., poz. 2777) w ustawie z dnia 1 grudnia 2022 r. został dodany art. 10a. Stosownie do przepisu art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., w roku 2023 wynagrodzenie zasadnicze prokuratora podlega zwiększeniu o różnicę pomiędzy kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora ustalonego zgodnie z art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze a kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora wypłaconego zgodnie z art. 10. Kwotę zwiększonego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się do dnia 31 grudnia 2023 r., z wyrównaniem od dnia 1 stycznia 2023 r. (ust. 2).

Z art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. wynika zatem, że w 2023 r. wynagrodzenie zasadnicze prokuratora winno być ustalone w oparciu o podstawę odpowiadającą przeciętnemu wynagrodzeniu wskazanemu w 123 § 1 Prawa o prokuraturze.

Jednocześnie podnieść należy, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt K 1/23 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że art. 7 tej ustawy jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za niezgodny z Konstytucją w szczególności art. 8 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., dotyczący podstawy ustalenia w roku 2023 wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych, określonej w sposób tożsamy w odniesieniu do prokuratorów w art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny, po dokonaniu analizy przepisów ustaw okołobudżetowych na lata 2021 – 2023 stwierdził między innymi, że wynagrodzenia sędziów w ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy – zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania, jak i tempa wzrostu płac. Trybunał zauważył również, że nie zostały spełnione warunki określone w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, usprawiedliwiające odstąpienie od normatywnych zasad ustalania wynagrodzeń sędziowskich, a w konsekwencji do ich obniżenia. W szczególności, nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 216 ust. 5 Konstytucji.

Jak wskazano natomiast już wyżej, wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych jest zrównana z wynagrodzeniem zasadniczym sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych (art. 124 § 1 Prawa o prokuraturze).

Potwierdzeniem obowiązywania tej zasady także w 2023 r. jest przywołana wyżej treść art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023.

W konsekwencji zaskarżona decyzja, która odwołuje się do kwoty określonej w art. 10 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., to jest niższej niż wynikająca z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze w związku z art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., podlega uchyleniu.

W odniesieniu do drugiej spornej w sprawie kwestii wskazać należy, że w świetle przytoczonych wcześniej regulacji zawartych w § 2 ust. 1 – 3 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2017 r., wysokość dodatku wyrównawczego dla żołnierza zawodowego zależna jest od wysokości porównywalnego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i takiej samej pełnionej funkcji. Przy obliczaniu wysokości dodatku dla żołnierza pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych uwzględnia się zatem tylko te składniki, które stanowią składniki wynagrodzenia prokuratora, niebędącego żołnierzem zawodowym.

Zgodnie z art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, prokuratorowi przysługuje dodatek za długoletnią pracę wynoszący, począwszy od 6. roku pracy, 5% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający po każdym kolejnym roku pracy o 1% tego wynagrodzenia, aż do osiągnięcia 20% wynagrodzenia zasadniczego. Po 20 latach pracy dodatek wypłacany jest, bez względu na staż pracy powyżej tego okresu, w wysokości 20% aktualnie pobieranego przez prokuratora wynagrodzenia zasadniczego.

Skarżący zarzuca, że ustalając wysokość porównywalnego wynagrodzenia prokuratora, organ wadliwie ustalił wysokość dodatku za długoletnią pracę, gdyż pominął okres wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata.

Rację ma organ, że z przepisów Prawa o prokuraturze nie wynika wprost, by okres wykonywania zawodu adwokata zaliczany był do okresu pracy, uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Żaden przepis powołanej ustawy nie precyzuje, jakie okresy – poza pracą na stanowisku prokuratora i asesora prokuratury – należy zaliczać do stażu pracy w rozumieniu art. 124 § 11 tej ustawy.

Stosownie do art. 130 Prawa o prokuraturze, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do prokuratorów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 765), a w sprawach nieuregulowanych także w przepisach tej ustawy – przepisy Kodeksu pracy.

Ustawa o urzędnikach państwowych przewiduje, że urzędnikowi państwowemu przysługuje dodatek za wieloletnią pracę w urzędach państwowych (art. 22 ust. 1), nie określa jednak zasad przyznawania tego dodatku, w szczególności zaś nie określa w jakich przypadkach i na jakich warunkach do okresu pracy w urzędach państwowych wlicza się inne okresy pracy. Kwestia ta, stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy o urzędnikach państwowych pozostawiona została do uregulowania w rozporządzeniu, które nie dotyczy jednak prokuratorów, gdyż art. 130 Prawa o prokuraturze odsyła jedynie do ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Ponadto prokuratorzy nie są wymienieni w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. z 2023 r., poz. 467 z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji wyrażonej w art. 22 ust. 2 ustawy o urzędnikach państwowych. Ostatnio powołany przepis wymienia zaś w sposób enumeratywny pracowników urzędów i jednostek, do których rozporządzenie znajduje zastosowanie.

Z kolei przepis art. 773 § 1 kodeksu pracy stanowi, że warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w państwowych jednostkach sfery budżetowej, jeżeli nie są oni objęci układem zbiorowym pracy, określi, w drodze rozporządzenia – w zakresie niezastrzeżonym w innych ustawach do właściwości innych organów – minister właściwy do spraw pracy na wniosek właściwego ministra. Również zatem przepisy wydane na podstawie art. 773 § 1 kodeksu pracy nie dotyczą prokuratorów, ponieważ wynagrodzenie prokuratorów uregulowane jest w odrębnej ustawie.

Wobec braku wyraźnego przepisu, ewentualne zaliczenie okresu wykonywania zawodu adwokata wymaga dokonania wykładni systemowej i celowościowej.

Wykładni takiej, na tle analogicznych unormowań dotyczących sędziów sądów administracyjnych, dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt I PK 103/08, uznając że sędziemu wojewódzkiego sądu administracyjnego do okresu pracy, od którego zależy nabycie prawa do dodatku za długoletnią pracę i jego wysokość, wlicza się okres wykonywania zawodu adwokata.

Sąd Najwyższy zauważył, że nie można zbyt dużej wagi przywiązywać do nazwy przedmiotowego dodatku – "za długoletnią pracę". W prawie pracy tego typu składnik wynagrodzenia za pracę jest różnorodnie określany (dodatek stażowy, za wysługę lat itp.). Najogólniej rzecz ujmując, jest to składnik wynagrodzenia, który uzależniony jest od stażu pracy, od którego zależy doświadczenie zawodowe pracownika, a przez to także wyższa jakość świadczonej pracy. Sąd Najwyższy uznał za trafny pogląd, że "długoletnia praca", o jakiej stanowi art. 91 § 7 Prawa o ustroju sądów powszechnych, nie może być identyfikowana z pracą wykonywaną na podstawie stosunku pracy, czy z zatrudnieniem na podstawie niepracowniczych stosunków prawnych. Taka wykładnia nie wynika z brzmienia (treści) powołanego przepisu. Do takiej wykładni nie prowadzi także jednoznacznie porównanie art. 91 § 7 i art. 92 § 2 u.s.p. Rzeczywiście w tym ostatnim przepisie wyraźnie stwierdzono, że do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego, wlicza się nie tylko wszystkie okresy zatrudnienia w sądzie lub prokuraturze na stanowiskach asesorów, sędziów i prokuratorów, w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na stanowisku radcy, ale też okresy wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego lub zajmowania samodzielnego stanowiska w organach władzy publicznej, z którym związana była praktyka prawnicza oraz inne okresy pracy, jeżeli z tytułu tego zatrudnienia przysługiwał zwiększony wymiar urlopu. Treść tego przepisu nie może jednak prowadzić do swoistej wykładni a contrario i przyjęcia, że skoro w art. 92 § 2 u.s.p. wyraźnie uwzględniono doliczanie wykonywania zawodu adwokata, to nie jest ono uwzględniane przy stosowaniu art. 91 § 7 tej ustawy. Językowo i logicznie równie uzasadniona jest wykładnia, że w art. 91 § 7 nie było potrzebne wymienianie wykonywania zawodu adwokata, gdyż jest ono objęte szerszym pojęciem "pracy". To samo można odnieść do porównania art. 91 § 7 u.s.p. z art. 92 § 4 u.s.p., według którego do okresu pracy uprawniającego do gratyfikacji jubileuszowej wlicza się wszystkie poprzednie zakończone okresy zatrudnienia oraz inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Z tego przepisu wręcz wynika, że ustawodawca posługuje się wyrażeniem "praca" (dokładnie "lata pracy") na określenie różnych form aktywności zawodowej, mających wpływ na uprawnienia sędziów. Sąd Najwyższy stwierdził, że dodatek za długoletnią pracę przysługuje sędziemu wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwzględnieniem okresów, w których przed objęciem stanowiska sędziowskiego pozostawał on w stosunku pracy (zatrudnienia, służby), a także z uwzględnieniem okresów wykonywania innej działalności zawodowej, które uprawniają do powołania na stanowisko sędziowskie.

Argumentację Sądu Najwyższego powtórzył Sąd Apelacyjny w Warszawie, który w wyroku z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt III APa 3/14, uznał za prawidłowe zaliczenie prokuratorowi do wysługi lat okresu wykonywania zawodu adwokata. Jest to wprawdzie stanowisko w jednostkowej, indywidualnej sprawie, jednak w ocenie Sądu zasługuje na podzielenie.

Za zaliczeniem przemawiają argumenty natury ogólnej, przytoczone w wyroku Sądu Najwyższego. Dodać należy, że obowiązujące przepisy nie zawierają uregulowania nakazującego zaliczanie okresu wykonywania zawodu adwokata, jednak przewidują zaliczanie tego okresu do innych celów. Skoro wykonywanie zawodu adwokata przez co najmniej trzy lata uprawnia do powołania na stanowisko prokuratora bez spełnienia wymogu złożenia egzaminu prokuratorskiego lub zatrudnienia na stanowisku asesora przez co najmniej rok (art. 75 § 2 pkt 3 w zw. z art. 75 § 1 pkt 6 i 7 Prawa o prokuraturze), to nieuzasadnione byłoby nieuznawanie tego okresu jako uprawniającego do dodatku za długoletnią pracę. Zauważyć również należy, że okres ten zaliczany jest do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu dodatkowego (art. 119 § 2 Prawa o prokuraturze). Jak podkreślił też Sąd Najwyższy w powołanym wyżej wyroku, okoliczność, że okres wykonywania zawodu adwokata wskazany został tylko w przepisie dotyczącym urlopu dodatkowego nie daje podstaw do swoistej wykładni a contrario.

Zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów prawa, przez przyjęcie zaniżonej podstawy ustalania zasadniczego wynagrodzenia prokuratora i niezaliczenie do dodatku za długoletnią pracę okresu wykonywania przez skarżącego zawodu adwokata. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634, dalej jako: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegała także dotknięta tymi samymi naruszeniami decyzja organu pierwszej instancji.

Sądowi wiadome jest z urzędu, w oparciu o akta sprawy III SA/Lu 16/24 ze skargi M. W. na decyzję z dnia 4 listopada 2023 r., że w przypadku skarżącego w dniu 2 stycznia 2024 r. wydanych zostało przez Prokuratora Rejonowego w Lublinie 6 decyzji dotyczących wysokości dodatku wyrównawczego. Jedna z decyzji z dnia 2 stycznia 2024 r., nr [...], dotyczy dodatku wyrównawczego za okres objęty decyzją w przedmiotowej sprawie, to jest za okres od 1 marca 2023 r. Tą decyzją skarżącemu przyznany został dodatek wyrównawczy w kwocie [...]zł miesięcznie.

Z akt sprawy o sygn. III SA/Lu 16/24 oraz z akt sprawy niniejszej nie wynika, aby przed wydaniem decyzji z dnia 2 stycznia 2024 r. uchylone zostały decyzje dotychczasowe (decyzja organu pierwszej instancji z dnia 17 kwietnia 2023 r. i decyzja organu drugiej instancji z dnia 2 czerwca 2023 r.). Nowa decyzja z dnia 2 stycznia 2024 r. nie odnosi się również w żaden sposób do decyzji dotychczasowych dotyczących tego samego okresu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali w pierwszej kolejności, czy decyzja Prokuratora Rejonowego w Lublinie z dnia 2 stycznia 2024 r., nr [...] przyznająca dodatek wyrównawczy za okres od 1 marca 2023 r., wydana na podstawie art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., jest ostateczna. Jeśli tak, organ rozważy zasadność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Jeżeli natomiast od nowej decyzji wniesione zostało odwołanie i toczy się postępowanie w drugiej instancji, nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania na tym etapie. W takiej sytuacji organ zobowiązany byłby do wydania prawidłowej decyzji, uwzględniającej, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., w roku 2023 wynagrodzenie zasadnicze prokuratora podlega zwiększeniu o różnicę pomiędzy kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora ustalonego zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze a kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora wypłaconego zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy. Organ zobowiązany będzie także do uwzględnienia przy obliczaniu wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, okresu wykonywania zawodu adwokata, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w punkcie II wyroku uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.