III SAB/Gd 103/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia 13 marca 2023 r. G. K. (dalej również jako - "skarżący") wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 23 lutego 2023 r. do Zakładu Karnego w Czarnem wpłynął wniosek datowany również na dzień 23 lutego 2023 r. dotyczący udostępnienia informacji o "imionach i nazwiskach oraz stopniach służbowych funkcjonariuszy zatrudnionych w tutejszym zakładzie karnym".

Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem odpowiadając na powyższy wniosek, poinformował skarżącego pismem z dnia 8 marca 2023 r., że informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów.

W osobiście sporządzonej skardze G. K. wniósł o stwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu w załatwieniu jego wniosku, a także że informacje, których żądał stanowią informację publiczną. Ponadto, skarżący wystąpił o zwrot kosztów postępowania i ukaranie organu grzywną.

Z uzasadnienia wniesionej skargi wynika, że w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 23 lutego 2023 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem odpowiedział zwykłym pismem odmawiając udostępnienia danych osobowych funkcjonariuszy, bez zachowania formy decyzji, uniemożliwiając tym samym możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia. W ten sposób organ dopuścił się bezczynności, albowiem udzielona odpowiedź nie załatwia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wniósł

o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że skarga dotyczy zapytania G. K. złożonego w piśmie z dnia 23 lutego 2023 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na które pismem z dnia 8 marca 2023 r. stosowna odpowiedź została wnioskodawcy udzielona.

Następnie posiłkując się orzecznictwem sądowym organ podniósł, że zgodnie

z art. 24b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się

na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Jest to przepis szczególny, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje on jednoznacznie, że nie można udostępniać informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników, a niewątpliwie numeryczny numer służbowy funkcjonariusza należy do tego typu informacji, ponieważ poprzez niego możliwe jest zidentyfikowanie określonego funkcjonariusza.

Organ nie miał również obowiązku załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji, gdyż w sytuacji zażądania udzielenia przez wnioskodawcę informacji,

które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku

do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zaznaczenia wymaga, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 23 lutego 2023 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w Czarnem 23 lutego 2023 r.), dotyczącej udostępnienia informacji poprzez wskazanie "imion i nazwisk oraz stopni służbowych funkcjonariuszy zatrudnionych w tutejszym zakładzie karnym".

Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm. - dalej jako "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).

Z kolei biorąc pod uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w art. 6 u.d.i.p. zawarte zostało przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, to przyjąć należy, że wszelkie informacje związane z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, tak w znaczeniu przedmiotowym, odnoszącym się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, jak też w znaczeniu podmiotowym, związanym z informacjami odnoszącymi się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencjami, stanowią informację publiczną. Przy czym - co należy podkreślić - prawo do udostępnienia informacji nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać w określonych przypadkach ograniczeniom, czy to wskazanym w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. art. 5), czy też wynikającym z przepisów szczególnych.

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej sprawy Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, odpowiadając pismem z dnia 8 marca 2023 r. (nr [...]) na złożony przez skarżącego (osadzonego) w dniu 23 lutego 2023 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania "imion i nazwisk oraz stopień służbowy funkcjonariuszy zatrudnionych w tutejszym zakładzie karnym", odmówił udostępnienia żądanej informacji, wyjaśniając że zgodnie z art. 24b ust. 3 u.s.w. informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów.

Mając to na uwadze przyjąć należy, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, gdyż w 14-dniowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi, stwierdzając że odmawia udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Co prawda, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak - ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawy - pismo Dyrektora z dnia 8 marca 2023 r. należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji.

Niewątpliwie pismo Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 8 marca 2023r. wszystkie powyżej wymienione i konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej cechy spełnia. Mianowicie, pismem tym organ administracji publicznej (dyrektor zakładu karnego) w sposób jednostronny i władczy ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie jakim - w okolicznościach faktycznych sprawy - jest art. 24b ust. 3 u.s.w., podpisując to pismo ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu expressis verbis formy decyzji - błędnie przyjmując, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3301/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 65/22), to jednak cechy jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść ale i władcze ukształtowanie prawa strony (adresata), pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Wyjaśnić jednak należy, że z uwagi na to, iż w treści pisma (decyzji) Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 8 marca 2023 r. nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący chcąc poddać kontroli instancyjnej ww. rozstrzygnięcie organu, powinien stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a. wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia decyzji z dnia 8 marca 2023 r. co do prawa odwołania, składając jednocześnie do organu takie żądanie.

Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).