III SAB/Gd 153/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2023 r. G. K. (zwany także "skarżącym") wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w C. z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p."), wnosząc o udostępnienie:

1. pełnych raportów stosowania środków przymusu bezpośredniego przez tutejszą Służbę Więzienną, które zastosowano w roku 2023, zaznaczając, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SAB/Gd 89/22) wynika, że dokumenty te stanowią informację publiczną;

2. złożonych przez Zakład Karny zawiadomień do Prokuratury wobec osób osadzonych w tutejszym Zakładzie Karnym w roku 2022 oraz 2023, których było 36;

3. odpowiedzi na pozwy osadzonych przeciwko Zakładkowi Karnemu z powództwa cywilnego w roku 2022 i 2023, których było 27.

W odpowiedzi na ww. wniosek Dyrektor Zakładu Karnego w C. pismem z dnia 8 maja 2023 r. (nr [...]) poinformował wnioskodawcę, że:

Ad. 1. Zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 4 listopada 2022 r. (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 – dalej w skrócie "u.s.w.") osobie pozbawionej wolności nie udostępnia się informacji przetwarzanych w Centralnej Bazie lub innym zbiorze danych prowadzonym w systemie teleinformatycznym, w zakresie odpowiadającym informacjom zawartym w aktach, uzasadniającym ograniczenie dostępu do tych akt.

Ad. 2. Otrzymał już informację na to pytanie w odpowiedzi na pismo z dnia 13 kwietnia 2023 r. ([...]).

Ad. 3. Informacja ta stanowi informację publiczną przetworzoną, dlatego organ wzywa wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. W przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie przez wnioskodawcę szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

G. K. w dniu 17 maja 2023 r. (data stempla pocztowego) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie odnoszącym się do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r., tj. nieudostępnienia informacji: z punktu 1. wniosku z uwagi na szczególne przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz z punktu 3. wniosku z uwagi na przyjęcie, że jest to tzw. informacja przetworzona i w związku z tym skarżący musi wykazać się interesem publicznym do jej uzyskania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o: stwierdzenie przez Sąd, że informacja, o którą wnioskuje nie stanowi informacji przetworzonej i podlegała udostępnieniu, a w konsekwencji że w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość, a także o zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego oraz grzywny 500 zł za nieudostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w C. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że odpowiedzi na zapytania złożone w piśmie z dnia 21 kwietnia 2023 r. zostały udzielone w piśmie z dnia 8 maja 2023 r., a następnie w dniu 26 maja 2023 r. została również wydana decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu.

Jednocześnie organ zwrócił też uwagę, że skarżący składa bardzo wiele wniosków o udostępnienie informacji publicznej - w ciągu 2 lat do Dyrektora ZK w C. złożył ponad 50 wniosków, a każdy z nich zawierał po kilka lub kilkanaście pytań, i liczba ta świadczy o wykorzystywaniu prawa do informacji publicznej do osiągnięcia innego celu aniżeli troska o dobro publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W kontekście rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna.

G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w zakresie udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej w punktach 1. i 3. pisma (wniosku) z dnia 21 kwietnia 2023 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w C. – 24.04.2023 r.).

Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Co istotne, podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2470 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.).

W związku z powyższym istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie udzielenia informacji wskazanych w ww. punktach pisma skarżącego z dnia 21 kwietnia 2023 r. stanowiło informację publiczną i czy można uznać, że Dyrektor ZK w C. w świetle treści pisma z dnia 8 maja 2023 r. (nr [...]) pozostaje w bezczynności.

W odniesieniu do podniesionego przez skarżącego zarzutu bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2023 r. (data wpływu do organu – 24.04.2023 r.) w odniesieniu do pytania zawartego w punkcie 3., zaznaczenia wymaga, że organ podjął w 14-dniowym terminie czynności związane z rozpoznaniem w tym zakresie wniosku skarżącego, mającym na celu udostępnienie mu żądanej w punkcie 3. wniosku informacji. Mianowicie, organ w piśmie z dnia 8 maja 2023 r. wyjaśnił skarżącemu, że wnioskowana informacja obejmująca "udostępnienie odpowiedzi na pozwy osadzonych przeciwko zakładowi karnemu z powództwa cywilnego w roku 2022 i 2023, których było 27" stanowi informację publiczną przetworzoną i z tego powodu skarżący został wezwany przez organ do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma, że za udostępnieniem przedmiotowej informacji przemawia szczególne uzasadniony interes publiczny. Jednocześnie też organ pouczył skarżącego, że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie przez wnioskodawcę szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, konieczne będzie wydanie na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Ponieważ – co wynika z przekazanych akt sprawy – skarżący nie wskazał w wyznaczonym terminie powodów przemawiających za udzieleniem mu żądanej informacji publicznej, to Dyrektor ZK w C., w zakresie żądanej w punkcie 3. wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. informacji, wydał w dniu 26 maja 2023 r. decyzję (nr [...]), która orzekł o odmowie udostępnienia G. K. wnioskowanej informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej posiadaniu.

Skarżący w skardze w powyższym zakresie domagał się, aby sąd orzekł, że informacje, o które skarżący wystąpił w tym zakresie we wniosku, nie stanowią formy przetworzonej. Przywołany wcześniej przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. nie przewiduje tego rodzaju rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę na bezczynność organu w sprawie dotyczącej informacji publicznej sąd dokonuje jedynie oceny, czy organ we właściwym terminie udostępnił taką informację, odmówił jej udostępnienia w formie przepisanej prawem lub prawidłowo poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i z jakich przyczyn (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 133/23).

W niniejszej sprawie, w zakresie punktu 3. przedmiotowego wniosku organ wydał decyzję, która nie może być kontrolowana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, bowiem od decyzji tej przysługuje odwołanie. Ocena, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną jest elementem kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sytuacji Sąd mógł dokonać jedynie oceny, czy organ w powyższym zakresie pozostaje w bezczynności. Organ wydał decyzję administracyjną w przewidzianych prawem terminach, wobec czego nie sposób skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2023 r. z zakresie wnioskowanej w punkcie 3. tego wniosku informacji publicznej, natomiast skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odnośnie uznania żądanej w omawianym punkcie informacji publicznej za informację przetworzoną, posiadał prawo zakwestionowania stanowiska i rozstrzygnięcia Dyrektora ZK w C. poprzez złożone od wskazanej decyzji odwołanie do Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K..

W odniesieniu natomiast do zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2023 r. z zakresie wnioskowanej w punkcie 1. tego wniosku informacji publicznej, dotyczącej "udostępnienia pełnych raportów stosowania środków przymusu bezpośredniego przez tutejszą Służbę Więzienną, które zastosowano w roku 2023", w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzut ten należy uznać także za bezzasadny.

Zaznaczenia w tym kontekście wymaga, że w punkcie Ad. 1 pisma Dyrektora ZK w C. z dnia 8 maja 2023 r. (nr [...]) zostało stwierdzone, że "zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 u.s.w. osobie pozbawionej wolności nie udostępnia się informacji przetwarzanych w Centralnej Bazie lub innym zbiorze danych prowadzonym w systemie teleinformatycznym, w zakresie odpowiadającym informacjom zawartym w aktach, uzasadniającym ograniczenie dostępu do tych akt".

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. nie dopuścił się bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie żądanej w punkcie 1 wniosku z dnia 21 kwietnia 2023 r. przez skarżącego informacji publicznej, gdyż w 14-dniowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi, stwierdzając w istocie, że odmawia udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając tym samym zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Co prawda, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak – w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawy – pismo Dyrektora ZK w C. z dnia 8 maja 2023 r. i wyrażone w tym piśmie w punkcie Ad. 1 stanowisko organu, należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. (sygn. akt SA 1163/81), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji. Pismo Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia 8 maja 2023 r. w punkcie Ad. 1, tj. w zakresie rozpoznania żądania "udostępnienia pełnych raportów stosowania środków przymusu bezpośredniego przez tutejszą Służbę Więzienną, które zastosowano w roku 2023", posiada wszystkie powyżej wymienione i konieczne dla stwierdzenia bytu decyzji administracyjnej cechy. Mianowicie, pismem tym organ administracji publicznej (dyrektor zakładu karnego) w sposób jednostronny i władczy ukształtował sytuację prawną konkretnego adresata (skarżącego) poprzez odmowę udostępnienia mu żądanej informacji publicznej z uwagi na obowiązujące szczególne uregulowanie jakim - w okolicznościach faktycznych sprawy – jest art. 24 ust. 5 pkt 2 u.s.w., podpisując to pismo (a zatem także wydane w punkcie Ad. 1 rozstrzygnięcie) ze wskazaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego. Jakkolwiek organ nie nadał swojemu działaniu w zakresie odpowiedzi udzielonej w punkcie Ad. 1 expressis verbis formy decyzji administracyjnej, to jednak cechy jakie wskazanemu pismu nadał, zawarta w nim treść oraz władcze ukształtowanie prawa strony (adresata), pozwalają na stwierdzenie, że stanowi ono we wskazanym zakresie wadliwie formalnie skonstruowaną decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie do organu II instancji. Wyjaśnić jednak w tym miejscu należy, że z uwagi na to, iż w treści omawianego pisma (decyzji) Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia 8 maja 2023 r. nie zostało zawarte pouczenie co do prawa odwołania, skarżący - chcąc poddać kontroli instancyjnej ww. rozstrzygnięcie organu – winien stosownie do art. 111 § 1 w zw. z art. 58 k.p.a. wystąpić z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia decyzji (tj. punktu Ad. 1 pisma z dnia 8 maja 2023 r., stanowiącego w tym zakresie – co zostało powyżej wyjaśnione – decyzję administracyjną), co do prawa złożenia w tym zakresie od tej niej odwołania, składając jednocześnie do organu takie żądanie.

Mając powyższe rozważania na uwadze, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Wyrok w sprawie został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).