III SAB/Gd 162/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wójta Gminy Liniewo w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Liniewo do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 7 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Liniewo nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Liniewo na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 19 września 2022 r. ( data stempla pocztowego) A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Liniewo w rozpatrzeniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 7 lipca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej podając, że zwrócił się do Wójta Gminy Liniewo, za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 350 ze zm. - dalej jako: "u.b.o.w."), w odniesieniu do całości obszaru podlegającego zabezpieczeniu. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał skany pdf. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił wnioskowanej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Liniewo wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielono skarżącemu odpowiedzi w dniu 11 lipca 2022 r. z adresu e-mailowego Urzędu Gminy Liniewo. Żadna informacja wskazująca na to, że wiadomości tej nie udało się dostarczyć , nie wpłynęła. W tej sytuacji nie doszło do bezczynności, bowiem reakcja na wniosek nastąpiła z zachowaniem ustawowego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje ona m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."), obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p..

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że wójt gminy należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej - są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu).

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych.

Przedmiotowy wniosek skarżącego dotyczył udzielenia informacji publicznej poprzez udostępnienie przez Wójta Gminy Liniewo, sporządzonej - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 147 ze zm. – dalej jako "u.b.o.w.") - aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji.

Należy wyjaśnić, że myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.b.o.w. zapewnienie bezpieczeństwa na obszarach wodnych polega w szczególności na dokonaniu, we współpracy z policją i działającymi na danym terenie podmiotami, o których mowa w art. 12 ust. 1 (tj. podmiotami uprawnionymi do wykonywania ratownictwa wodnego), analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, przy czym – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy – za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1, odpowiada na pozostałym obszarze (tj. na obszarze nie obejmującym terenu parku narodowego lub krajobrazowego czy też terenu, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji) właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta), zwany "zarządzającym obszarem wodnym", natomiast – stosownie do art. 4 ust. 3 tejże ustawy - zadania, o których mowa w ust. 1 wykonywane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na obszarze, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, należą do zadań własnych gminy.

Nie ulega wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącego, tj. analiza zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.b.o.w., stanowi informację publiczną. Omawiana analiza stanowi dokument wytworzony przez właściwy organ – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.b.o.w. – tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) we współpracy ze wskazanymi w ust. 1 pkt 1 podmiotami, odnoszący się do sprawy publicznej jaką jest bezpieczeństwo publiczne nad akwenami wodnymi znajdującymi się na terenie gminy, które nie są jednocześnie terenem parku narodowego lub krajobrazowego oraz terenem, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 185/21).

Mając to na uwadze w rozpoznawanej sprawie nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zadośćuczynił on żądaniu skarżącego. W aktach administracyjnych znajduje się odpowiedź organu na wniosek skarżącego, której treść jest następująca: "...informuje, że na terenie gminy Liniewo na znajdujących się akwenach wodnych nie mamy wyznaczonych miejsc do kąpieli".

W ocenie Sądu pismo organu z dnia 11 lipca 2022 r. nie stanowi w istocie odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie mu żądanej informacji publicznej - aktualnej analizy zagrożeń, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.b.o.w. Organ nie udostępnił skarżącemu takiego dokumentu, a jedynie wskazał, że na terenie gminy Liniewo nie ma wyznaczonych miejsc do kąpieli. Zauważyć należy, że odpowiedź ta nie dotyczy żądanego dokumentu, a braku wyznaczonych miejsc do kąpieli. Podkreślić należy, że wskazany przepis nie dotyczy jedynie miejsc wykorzystywanych do pływania czy kąpania się; jest w nim mowa także o uprawianiu sportu lub rekreacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że odpowiedź organu na wniosek skarżącego, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.b.o.w. , nie jest udostępnieniem skarżącemu przez organ żądanej przez niego informacji publicznej , dotyczącej aktualnej analizy zagrożeń bezpieczeństwa na obszarach wodnych.

Wskazać w tej sytuacji należy, że bezczynność w dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p. - wbrew przepisom prawa - ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.

Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji czy jakiejkolwiek odpowiedzi, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).

Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z wyżej powołanych przepisów wynika wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21).

Skoro Wójt Gminy Liniewo - jak wyżej wskazano - nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, to w dniu wydania wyroku pozostawał w bezczynności, nie udzielając żądanej przez skarżącego informacji publicznej we wnioskowanym przez niego zakresie. Z tego też powodu Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 lipca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, która nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie zachowania organu jako bezczynności naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 4016/19). W konsekwencji, bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14).

Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Organ w ustawowym terminie odpowiedział skarżącemu na jego wniosek, trwając jednak w mylnym przekonaniu , że udostępnił oczekiwaną informację publiczną. Brak załatwienia wniosku wynikał zatem z błędnego przekonania , że żądana informacja publiczna została skarżącemu udzielona. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł ( wpis sądowy od skargi).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).