III SAB/Gd 42/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę.

A. L., reprezentowana przez adwokata, wniosła w dniu 13 stycznia 2023 r. ( data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, żądając stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej rozpoznającej odwołanie w terminie 7 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Z akt administracyjnych ww. postępowania wynika, że zostało ono zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 21 kwietnia 2022 r. W dniu 26 kwietnia 2022 r. organ zwrócił się do Sądu Okręgowego o nadesłanie odpisu prawomocnego postanowienia w przedmiocie ubezwłasnowolnienia skarżącej oraz do Sądu Rejonowego o wskazanie, kto jest kuratorem skarżącej.

Po uzyskaniu z Sądu Rejonowego informacji o osobie wyznaczonego kuratora dla częściowo ubezwłasnowolnionej A. L. Burmistrz Miastka, decyzją z dnia 9 maja 2022 r. nr [...], przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy oraz ryczałt na zakup gazu.

Od powyższej decyzji Burmistrza Miastka A. L. wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, aby organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie i wysokość dodatku mieszkaniowego.

Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność kolejnego odwołania od decyzji Burmistrza Miastka z dnia 9 maja 2022 r. nr [...], które w dniu 28 lipca 2022 r. złożyła skarżąca.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 20 września 2022 r. nr [...] przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy oraz ryczałt na zakup gazu.

Odwołanie wniesione przez skarżącą od powyższej decyzji zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku wraz z aktami postępowania administracyjnego i wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 24 października 2022 r.

W dniu 18 listopada 2022 r. Kolegium wezwało kuratora skarżącej do złożenia oświadczenia, czy popiera odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 września 2022 r. w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że odwołanie nie wywołuje skutków prawnych.

Z kolei pismem z dnia 30 listopada 2022 r. Kolegium poinformowało kuratora skarżącej, że odwołanie wniesione przez skarżącą od decyzji Burmistrza Miastka z dnia 22 września 2022 r. pozostawia bez rozpoznania.

W skardze wniesionej do tutejszego sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w przedmiocie dodatku mieszkaniowego skarżąca wskazała na wniesienie odwołania od decyzji Burmistrza Miastka z dnia 20 września 2022 r. Podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, pomimo wniesienia przez skarżącą kolejnych ponagleń w dniach 29 listopada 2022 r. oraz 6 grudnia 2022 r. , nie wydało decyzji. Pomimo upływu ośmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącą organy administracji publicznej nie wydały decyzji administracyjnej w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o oddalenie skargi wskazując, że nie dopuściło się w niniejszej sprawie opieszałości, zaś postępowanie przeciągnęło się z powodu składania przez skarżącą środków zaskarżenia bez wiedzy kuratora. Wydłużenie postępowania nie wynikało z opieszałego procedowania przez Kolegium, a było spowodowane wyłącznie brakiem komunikacji częściowo ubezwłasnowolnionej strony z jej kuratorem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Skarżąca poprzedziła wniesienie skargi ponagleniem, czemu organ odwoławczy nie zaprzecza.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca we wniesionej skardze zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a." , przewlekłość zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Obecne brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. nadano ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości".

Intencją przeto ustawodawcy odczytaną z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w aspekcie nadania nowej treści art. 149 p.p.s.a., było wzięcie pod rozwagę stanu sprawy administracyjnej z daty wnoszenia skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. sąd oddala skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości.

Konieczne jest również wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 7 marca 2022 r. uchwałę I OPS 1/21 o następującej treści: "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" ( dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie stwierdzony stan faktyczny obligował jednak Sąd do merytorycznej oceny zasadności skargi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia 22 czerwca 2022 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miastka, wydaną wobec skarżącej w dniu 9 maja 2022 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miastka wydał decyzję w dniu 20 września 2022 r. , od której skarżąca wniosła odwołanie.

Odwołania tego kurator skarżącej , ubezwłasnowolnionej częściowo, nie poparł, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku w dniu 30 listopada 2022 r. pozostawiło wniesione odwołanie bez rozpoznania.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że skarżąca została ubezwłasnowolniona częściowo postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt [...] i ustanowiono dla niej kuratora.

Skarżąca ma zatem jedynie ograniczoną zdolność do czynności prawnych ( art. 15 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny , tj. Dz.U. z 2022r., poz.1360 ze zm., dalej jako "k.c.").

W postępowaniu administracyjnym do reprezentacji osoby ubezwłasnowolnionej częściowo znajdują zastosowanie przepisy Rozdziału 6 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 30 § 2 k.p.a., osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli, przy czym, zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sytuacja materialna osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest w postępowaniu administracyjnym regulowana przepisami art. 17-22 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 1 k.p.a., a zdolność procesowa, w tym zakres samodzielnego działania oraz działania przez przedstawiciela ustawowego jest konsekwencją zastosowania art. 30 § 2 k.p.a. w związku z art. 17-22 k.c.

Wskazać należy, że zdolności procesowej nie posiada nie tylko osoba pozbawiona całkowicie zdolności do czynności prawnych, ale także osoba ograniczona w tej zdolności w sprawach wynikających z czynności prawnych, których nie mogłaby wykonywać samodzielnie. W tym zakresie przedstawicielem osoby ubezwłasnowolnionej częściowo jest jej kurator, ustanowiony zgodnie z art. 16 § 2 k.c.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie, dotyczącej dodatku mieszkaniowego, za skarżącą powinien działać kurator. Zasadnie zatem organ wezwał kuratora skarżącej do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni ( art. 64 § 2 k.p.a.). Co prawda w wezwaniu określono rygor "uznanie, że odwołanie nie wywołuje skutków prawnych" , jednakże należy rozumieć ten rygor jako rygor pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Skoro - mimo wezwania - kurator w wyznaczonym terminie nie uzupełnił braków formalnych odwołania poprzez czy to poparcie odwołania w formie wyraźnego oświadczenia, czy też podpisanie odwołania, organ odwoławczy zasadnie pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Odwołanie to nie zostało bowiem wniesione i podpisane przez kuratora. " oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej (...) , że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 KPA i że wskutek tego stało się one bezskuteczne z mocy prawa" ( tak W. Dawidowicz. Zarys procesu administracyjnego , s.89 – za Kodeksem postępowania administracyjnego Komentarz., prof. dr hab. Barbara Adamiak , prof. dr hab. Janusz Borkowski, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 359).

Zauważyć należy, że akta sprawy wraz z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęły do organu odwoławczego w dniu 24 października 2022 r. W dniu 18 listopada 2022 r. Kolegium wezwało kuratora skarżącej do złożenia stosownego oświadczenia dotyczącego odwołania, a pismem z dnia 30 listopada 2022 r. poinformowało kuratora skarżącej, że odwołanie pozostawia bez rozpoznania. Działania te nie były nacechowane przewlekłością , konieczne też było wystosowanie wezwania do kuratora oraz oczekiwanie na odpowiedź bądź bezskuteczny upływ zakreślonego terminu.

W niniejszej sprawie, która nie zakończyła się wydaniem przez organ odwoławczy decyzji czy postanowienia Sąd musiał dokonać oceny, czy pozostawienie odwołania bez rozpoznania było prawidłowe. Na pozostawienie podania bez rozpoznania nie przysługuje bowiem środek odwoławczy, możliwe jest jedynie wniesienie skargi na bezczynność. Sąd uznał, że możliwa jest także ocena prawidłowości pozostawienia odwołania bez rozpoznania na skutek skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazano wyżej, organ odwoławczy zasadnie pozostawił odwołanie bez rozpoznania. W tej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji, czego domagała się skarżąca.

Zauważyć trzeba, że w dniu 26 października 2022 r. skarżąca wniosła o przyznanie prawa pomocy m.in. przez ustanowienie adwokata w celu wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata zostało jej przyznane i wyznaczony w dniu 15 grudnia 2022 r. adwokat wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w dniu 13 stycznia 2023 r.

Na dzień wniesienia skargi nie można zarzucić organowi odwoławczemu przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem postępowanie to zostało zakończone pozostawieniem odwołania bez rozpoznania w dniu 30 listopada 2022 r.

Wobec powyższego Sąd, nie podzielając zarzutów skargi i uznając, że organ odwoławczy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.