III SAB/Łd 144/23

Dnia 25 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "T" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku "T" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody Łódzkiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej – "T" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

22 maja 2023 r. pełnomocnik, reprezentujący A. Sp. z o.o. z siedzibą w G., złożył do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem portalu www.praca.gov.pl wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typu A, dla obywatela Turcji Ö. Ü. na stanowisko pakowacz ręczny. Do wniosku załączył elektroniczne skany dokumentów w postaci: dowodu uiszczenia opłaty za złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, paszportu cudzoziemca, wydruku z KRS, oświadczenia o załączeniu wszystkich zapisanych stron paszportu cudzoziemca, rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego w sprawie kryteriów wydania zezwoleń na pracę cudzoziemców na terenie województwa wielkopolskiego, oświadczenia o spełnieniu przez cudzoziemca wymagań do wykonywania pracy w zawodzie pakowacza ręcznego, oświadczenia pracodawcy dotyczącego warunków wykonywania pracy, umowy spółki z o.o., pełnomocnictwa upoważaniającego Ł. B. do reprezentowania spółki przed Wojewodą Łódzkim i skan oświadczenia o niekaralności podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

26 maja 2023 r. do organu wpłynęło pełnomocnictwo upoważaniające Ł. B. do reprezentowania spółki przed Wojewodą Łódzkim oraz oryginał oświadczenia o niekaralności podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi podpisany zgodnie z KRS przez osobę upoważnioną.

4 lipca 2023 r. pełnomocnik spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. przez:

- niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych w art. 35 k.p.a., a w szczególności niedokonanie w sprawie, w sposób niezwłoczny, żadnej czynności, pomimo upływu terminu (1 miesiąca kalendarzowego) na załatwienie sprawy, liczonego od daty złożenia wniosku,

- brak niezwłocznego podjęcia wszelkich możliwych działań, które przy zastosowaniu najprostszych środków w ramach zasady szybkości postępowania, doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny,

2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:

- niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych, wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej;

- brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza w sytuacji gdy dysponuje kompletną dokumentacją niezbędną do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, tj. do udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP, a na żadnym etapie postępowania administracyjnego organ nie zanegował wniosku pod kątem jego braków formalnych lub merytorycznych i nie wezwał strony do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy o brakującą dokumentację;

4. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, że strona nie wie, na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na pracę, które jest warunkiem koniecznym dla możliwości rozpoczęcia pracy przez osobę, dla której strona wystąpiła o to zezwolenie;

5. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności, zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

6. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności, skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że na podstawie art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 735 ze zm.) w sprawach o udzielenie zezwoleń na pracę nie stosuje się art. 37 k.p.a. w związku z powyższym należy uznać, że skoro stronie nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci ponaglenia, to niniejsza skarga złożona jest w sposób prawidłowy, w dopuszczalnej sytuacji fikcji prawnej wyczerpania środków zaskarżenia, o której mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Tym samym jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 15 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku. Przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 100 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i orzeczenie organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że strona niezwłocznie po złożeniu wniosku dostarczyła bezpośrednio do biura podawczego Wojewody Łódzkiego oryginały wymaganych dokumentów. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął jednak żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną.

W ocenie pełnomocnika strony nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet oceny formalnej wniosku (statusu jego kompletności), czy oceny merytorycznej wniosku wraz z załącznikami w okresie przekraczającym miesiąc kalendarzowy od daty jego wniesienia. Czynności, które winny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku, stanowią działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Tymczasem organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał jej do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął również koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych, nie wymaga prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, wieloetapowego współdziałania organów, czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego (istotą jest merytoryczna weryfikacja przesłanek pozytywnych i negatywnych do wydania decyzji administracyjnej). Nie ulega także wątpliwości, że sprawę zainicjowaną z żądania strony można było prowadzić i rozpoznać merytorycznie na podstawie kompletnej dokumentacji dostarczonej przez stronę, nie było już bowiem konieczności rozszerzania koncentracji materiału dowodowego o dodatkowe pisemne wyjaśnienia, czy dokumenty znajdujące się w posiadaniu strony.

Poza naruszeniem ogólnych zasad, regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego oraz określających terminy podstawowe rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zdaniem pełnomocnika organ uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodaniu przyczyn tego stanu rzeczy, i braku wyznaczenia aktualnego terminu załatwienia sprawy.

Oczywiste naruszenie obowiązków, wynikających z przepisów prawa, skutkuje uznaniem, że bezczynność organu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, a brak obiektywnych powodów do zwłoki w rozpoznaniu sprawy i podjęcia jakichkolwiek czynności przez okres przekraczający miesiąc od daty złożenia wniosku, należy traktować jako oczywiste lekceważenie praw strony i zgłoszonego żądania. Zdaniem pełnomocnika nie ma żadnego usprawiedliwienia dla tego typu sytuacji, ponieważ inne urzędy wojewódzkie działają ww. zakresie o wiele sprawniej, umożliwiają (większym podmiotom) obsługę koordynowaną ich spraw, czy umawianie się na bezpośrednie wizyty w celu jednorazowego złożenia większej ilości wniosków i otrzymania decyzji w tym samym dniu, a nawet ustanawiają opiekunów do prowadzonych spraw, z którymi można bezpośrednio skontaktować się aby uzyskać konkretną informację, czy szybko uzupełnić brakującą dokumentację. Organ poprzez niewłaściwą organizację funkcjonowania urzędu wojewódzkiego przyczynia się także do naruszania ogólnego interesu społecznego obywateli i uczestników postępowań administracyjnych prowadzonych przed tym organem oraz w rzeczywistości ogranicza stronom nieskrępowaną możliwość realizacji zasady czynnego udziału strony we wszczynanych postępowaniach. W sprawach zezwoleń na pracę organ nie udostępnia bowiem żadnego efektywnego narzędzia, czy źródła do kontaktu, za pośrednictwem którego można by było szybko ustalić status sprawy, czy umówić się na dokonanie wglądu do akt sprawy. W żadnym wypadku nie można uznać za takie narzędzie formularza internetowego prowadzonego pod adresem www.bezkolejki.eu/lodzkiuw, który umożliwia wyłącznie umówienie się na wizytę w celu złożenia wniosków, które spełnia de facto funkcję biura podawczego przyjmującego wnioski, bez merytorycznej możliwości weryfikacji stanu prowadzonej sprawy. Niestety funkcjonowanie tego systemu w żaden sposób nie przyczynia się do szybkości rozpoznawanych spraw, czy wprowadzenia priorytetyzacji rozpoznania wniosków, zawierających kompletną dokumentację dowodową.

Pełnomocnik podkreślił, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie określają terminu załatwienia sprawy, dotyczącej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, wobec powyższego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ogólnych k.p.a., a w szczególności art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie od momentu złożenia przez stronę kompletnego wniosku nie podjęto jakichkolwiek działań do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, co stanowi kwalifikowane naruszenie – znaczne i niezaprzeczalne, w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W prostej, bezspornej sytuacji, w której strona czeka długo na pierwszą prostą czynność organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i w sposób ewidentny podważa to zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, jednoznacznie wskazując na rażące naruszenie prawa. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że przez ponad miesiąc od momentu złożenia wniosku strona nie ma żadnej wiedzy o tym, czy wniosek został przyjęty, czy przeprowadzono formalną i merytoryczną ocenę wniosku, czy przeprowadzono koncentrację materiału dowodowego, czy też stwierdzono braki uniemożliwiające skuteczne zakończenie wszczętego postępowania.

W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik wskazał, że strona nie przyczyniła się do przedłużenia postępowania, a rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma dla niej fundamentalne znaczenie z punktu widzenia stabilności pracy personelu na terytorium RP, a zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie 100 zł, należy traktować raczej wyłącznie w kategoriach symbolicznej, zryczałtowanej rekompensaty stronie ewidentnych niedogodności, wynikających z wadliwe prowadzonego postępowania administracyjnego.

Niedogodności, które doświadcza strona w związku z bezczynnością organu polegają przede wszystkim na stanie niepewności i braku przewidywalności co do terminu początkowego, od którego będzie możliwe legalne powierzenie pracy cudzoziemcowi, a konsekwencje związane ze stwierdzeniem przez PIP, czy SG nielegalnego powierzania pracy cudzoziemcom bez wymaganych zezwoleń zagrożone są karą.

Poza wskazanymi powyżej okolicznościami zdaniem pełnomocnika bez wątpienia naruszono prawo strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki w postępowaniu, które winno być prowadzone wnikliwie, szybko i posługując się możliwie najprostszymi środkami, z poszanowaniem prawa strony do rzetelnej informacji i pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Podsumowując pełnomocnik wskazał, że organ w żaden sposób nie sprostał ciążącym na nim obowiązkom (łącznie, jak i każdemu z osobna), a oceniając ogół zaniechań należy stwierdzić, że noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego lub oddalenie skargi wskazując, że 5 lipca 2023 r. Wojewoda Łódzki wydał zezwolenie na pracę cudzoziemca na terytorium RP, która została skutecznie doręczona stronie za pośrednictwem portalu praca.gov.pl 6 lipca 2023 r.

Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że wniosek złożony 22 maja 2023 r. zawierał braki formalne, tj. brakowało oryginału oświadczenia osoby upoważnionej do reprezentowania pracodawcy zgodnie z KRS, składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 88j ust. 1 pkt 3-7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wynika z art. 88a ust. 1aa pkt 1 lit. i cyt. ustawy jako integralny element wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dokument ten nie może zostać złożony w postaci kopii oświadczenia. Ponadto charakter przedmiotowego oświadczenia, jako oświadczenie wiedzy (a nie oświadczenie woli), wymaga osobistego działania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie wiarygodności ustaleń w postępowaniu o wydanie zezwolenia na pracę poprzez wymaganie dokumentów, na podstawie których możliwe jest skuteczne pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osób składających fałszywe oświadczenia.

Pełnomocnik złożył oryginał ww. oświadczenia przed wysłaniem przez organ wezwania do jego uzupełnienia, tj. 26 maja 2023 r., co oznacza, że był świadomy istniejących braków formalnych wbrew temu, co wskazał w skardze. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, że wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Jedynie wniosek spełniający określone przepisami wymogi może wszcząć postępowanie we wnioskowanym zakresie. Przepisu art. 61 § 3 k.p.a. nie można zatem rozumieć tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie nawet, jeśli posiada braki formalne. Jeśli postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek strony, to termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia, w którym do organu wpłynął uzupełniony wniosek strony.

Wniosek obarczony zatem brakami formalnymi nie wywołuje procesowego skutku wszczęcia postępowania w sprawie. Oznacza to, że do czasu jego uzupełnienia nie ma zastosowania art. 35 k.p.a., określający terminy rozpatrzenia sprawy. W takim przypadku termin załatwienia sprawy nie upływa. Z kolei z brzmienia art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że jako bezczynność organu należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Zatem na gruncie cyt. przepisów Wojewoda Łódzki nie dopuścił się bezczynności, a samo przekroczenie terminu do załatwienia przez organ sprawy nie może przesądzać o powstaniu zjawiska rażącego naruszenia prawa

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, organ wskazał, że nigdy nie lekceważył strony ani nie naruszył art. 10 k.p.a. Oddział Paszportowy Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi, który zajmuje się m.in. wydawaniem zezwoleń na pracę cudzoziemców, był i jest otwarty dla wszystkich osób. Organ umożliwia każdemu wejście do urzędu w godzinach jego pracy, które są wskazane na oficjalnej stronie internetowej. Powyższe jest też możliwe po wcześniejszym umówieniu się, dzięki czemu obsługa jest zapewniona w konkretnym dniu i o konkretnej godzinie, niezależnie od liczby oczekujących osób. Wbrew stwierdzeniom zawartym w skardze organ umożliwia umówienie wizyty w jakiejkolwiek sprawie z zakresu zezwoleń na pracę, również w celu wglądu w akta sprawy.

Odnosząc się do żądania przyznania stronie sumy pieniężnej, organ wskazał, że wniosek jest bezzasadny, ponieważ nie wskazano, jakie dokładnie strona poniosła straty w związku z brakiem otrzymania zezwolenia na pracę. Organ nie działał na szkodę strony, a postępowanie zakończyło się wydaniem zezwolenia. Wojewoda Łódzki nie dopuścił się bezczynności i tym bardziej nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi należy wyjaśnić, że skarga nie została wprawdzie poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., jednakże nie stanowiło to przesłanki do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88 m przywołanej ustawy. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) i weszła w życie 13 lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Skoro zaś zmiana ustawy wyłączyła możliwość składania ponaglenia w sprawach, dotyczących m.in. wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to w sytuacji gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania, jedyną możliwością zwalczania przez stronę bezczynności organu lub przewlekłości postępowania jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

W tym miejscu zauważyć również należy, że w sytuacji gdy przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez sąd wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla cudzoziemca zostało wydane (decyzją z 5 lipca 2023 r.), postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Wydanie przez organ orzeczenia załatwiającego sprawę (w danej instancji) przed datą wyrokowania przez sąd administracyjny w przedmiocie bezczynności, skutkuje umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego co do zobowiązania organu do załatwienia wniosku (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zwalnia jednak sądu od obowiązku zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Przechodząc zatem do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności organu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do treści art. 88a ust. 1 i 2 ustawy zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W art. 88j ust. 1 ustawy ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, co wskazuje, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a., a jej realizacja zagwarantowana została w przepisach określających terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla Ö. Ü. wpłynął do organu 22 maja 2023 r. i został załatwiony decyzją Wojewody Łódzkiego z 5 lipca 2023 r. a więc półtora miesiąca po jego złożeniu do organu. Zezwolenie to zostało wydane po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu 4 lipca 2023 r.

Z akt sprawy wynika, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, wyrok NSA z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), k.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

W świetle zatem przedstawionych okoliczności faktycznych należało stwierdzić, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, ponieważ wydał decyzję z przekroczeniem terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. i bezczynność ta istniała w dniu wniesienia skargi.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności to jest pod kątem, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15,CBOSA).

Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawa w sposób rażący, sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Wniosek spółki został rozpoznany półtora miesiąca po jego złożenia. Nie jest to nadmiernie długi okres czasu w porównaniu do bezczynności występującej w innych tego typu sprawach rozpoznawanych w tutejszym sądzie. Nadto stosunkowo niewielkie opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie wynikało ze złej woli organu.

Odnosząc się do żądania przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności, dotyczących strony, uzasadniających przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do powstania szkody w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Wobec powyższego, że strona skarżąca nie wykazała, aby wskutek bezczynności organu poniosła jakąkolwiek szkodę, sąd oddalił żądanie o przyznanie sumy pieniężnej.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności. Z uwagi na to, że w trakcie postępowania sądowego organ administracji decyzją z 5 lipca 2023 r. rozpoznał wniosek strony skarżącej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do rozpoznania wniosku z 22 maja 2023 r. (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 149 § 1 lit. a p.p.s.a. sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że żądanie przyznania sumy pieniężnej nie jest zasadne sąd oddalił skargę w pozostałej części. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej i 100 zł – wpis sądowy od skargi.

Sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

e.o.