III SAB/Łd 99/22

Dnia 13 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący : Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 roku sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego R. D. kwotę 100,00 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 30 czerwca 2022 roku, pod poz. 2552. R.T-M.

R. D. w piśmie z 11 maja 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na stanowisko Marszałka Województwa Łódzkiego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z 8 kwietnia 2022 r. uznano za bezzasadną wniesioną przez niego w dniu 25 lutego 2022 r. skargę na wynik egzaminu państwowego na prawo jazdy kat. B w części praktycznej, który odbył się 22 lutego 2022 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi - Oddział w Piotrkowie Trybunalskim. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę tej decyzji poprzez ustalenie, że egzamin jest nieważny i powinien być powtórzony na koszt WORD.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie w całości.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2022 r. skarga R. D. została potraktowana jako skarga na bezczynność Marszałka Województwa Łódzkiego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 25 lutego 2022 r. R. D. - na podstawie art. 68 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.; dalej: "u.k.p.") - wniósł skargę na wynik części praktycznej egzaminu państwowego kategorii B prawa jazdy, przeprowadzonego w dniu 22 lutego 2022 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi w Oddziale Terenowym w Piotrkowie Trybunalskim. Marszałek Województwa Łódzkiego, działając na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz w trybie postępowania skargowego uregulowanego w przepisach działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", rozdziału 2 "Skargi" (art. 227 i nast. k.p.a.), w dniu 8 kwietnia 2022 r. skierował do wnoszącego skargę pismo, zawiadamiające o sposobie załatwienia sprawy, tj. o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia egzaminu.

Mając na względzie przedmiot niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że pismo określone w art. 238 § 1 k.p.a. nie jest ani aktem ani czynnością, o której mowa

w art.3 § 2 pkt.1- 4a p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie prawa uznaje się, iż postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a., ma tylko pewne cechy uproszczonego postępowania administracyjnego. Na jego administracyjny charakter wskazuje umieszczenie w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i charakter organów oraz przedmiot skargi. Jedynie przykładowo art. 227 k.p.a. wskazuje, że przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uproszczenie postępowania polega natomiast na braku stron oraz mniej sformalizowanym toku postępowania, a także na zastąpieniu rozstrzygnięć zawiadomieniami. Postępowanie skargowo-wnioskowe uregulowane w dziale VIII k.p.a. ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów działu II k.p.a., ponieważ w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb skargowo-wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2016 r., I OSK 125/16 oraz Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

W konsekwencji powszechnie przyjmuje się, że w przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 i następnych k.p.a., stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2015, str. 896, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r., I OSK 60/16, z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, LEX nr 1440514 oraz z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2006 r., IV SAB/Wa 44/06).

Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której Marszałek Województwa Łódzkiego, jako organ wskazany w art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, rozpatrzył w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. skargę dotyczącą egzaminu praktycznego na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego z udziałem R. D. w dniu 22 lutego 2022 r. (por. Maciej Dębski Komentarz do art. 67 ustawy o kierujących pojazdami, LEX). W piśmie z 8 kwietnia 2022 r. organ odniósł się do zarzutów strony i uznał, że nie zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu w trybie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Pismo to stanowiło odpowiedź na skargę w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. Organ poinformował jednocześnie o treści pouczenia przewidzianego w art. 239 § 1 k.p.a. Skoro załatwienie skargi nastąpiło w trybie określonym przepisami działu VIII k.p.a., Marszałek Województwa Łódzkiego nie mógł wydać decyzji administracyjnej, gdyż brak jest w przepisach ustawy o kierujących pojazdami podstawy prawnej do takiego działania. Tym samym stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na bezczynność organu, ani na wynik takiego postępowania.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w ustawie o kierujących pojazdami przewidziano dwa postępowania zmierzające do weryfikacji przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy: postępowanie skargowe określone w art. 68 ust.1 u.k.p. oraz postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu uregulowane w art. 72 u.k.p. Pogląd taki wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 7 sierpnia 2014 r. w spr. II SA/Gl 27/14, jak również WSA w Łodzi w wyroku z 9 grudnia 2014 r. sygn. III SA/Łd 836/14 oraz w wyroku z 16 października 2018 r. sygn. III SA/Łd 475/18, a Sąd w obecnym składzie podziela ten pogląd i rozważania zawarte w ww. orzeczeniach. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść art. 67 ust. 1 u.k.p., z którego wynika, że w ramach nadzoru marszałek województwa rozpatruje skargi dotyczące egzaminu (punkt 1) oraz unieważnia egzamin (punkt 4). Wymieniony przepis wyraźnie rozgranicza oba postępowania co wskazuje, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie dwóch różnych postępowań czyli postępowania skargowego (art. 68 u.k.p.) i postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu (art. 72 u.k.p.). Inna jest również procedura i sposób zakończenia obu postępowań. Treść art. 72 ust. 2 u.k.p. nie pozwala na uznanie, iż skarga każdej egzaminowanej osoby uruchamia postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia egzaminu, które winno zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Pozostaje to w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, który stanowi, że unieważnienie egzaminu może nastąpić jedynie z urzędu (punkt 1) lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (punkt 2). W przepisie tym nie ma mowy, że unieważnienie następuje także na wniosek osoby, która złożyła skargę w trybie art. 68 ust. 1 u.k.p. Nie ulega wątpliwości, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby unieważnienie egzaminu na prawo jazdy było możliwe także na wniosek osoby, która złożyła skargę określoną w art. 68 ust. 1 u.k.p., to treść art. 72 ust. 2 u.k.p. byłaby inna. Skoro jednak w przepisie art. 72 ust.2 u.k.p. wyraźnie określono z inicjatywy jakiego podmiotu może dojść do unieważnienia egzaminu, to oznacza, że takie unieważnienie nie może nastąpić na wniosek niezadowolonej z wyniku egzaminu osoby, która złożyła skargę do marszałka województwa.

Skarga, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.k.p., dostarcza marszałkowi województwa jedynie informacji o przebiegu egzaminu, na podstawie których może on wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie jego unieważnienia. Nie ma jednak obowiązku wszczynania takiego postępowania. Złożenie skargi określonej w art. 68 ust. 1 u.k.p. nie inicjuje bowiem postępowania w sprawie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej unieważnienia takiego egzaminu. Sąd w obecnym składzie nie podzielił przy tym odmiennego poglądu w tym zakresie wyrażonego przez NSA w postanowieniu z 6 lipca 2016 r. w sprawie I OSK 1516/16.

Reasumując, skoro pismo Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. stanowiło odpowiedź na skargę wniesioną przez R. D. w trybie art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, to stanowiło ono odpowiedź na skargę w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. Pismo takie nie jest ani aktem ani czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a p.p.s.a. i nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2000 r. w spr. III SAB 108/99, z 14 września 2004 r. w spr. OSK 642/04, z 18 lutego 2005 r. w spr. OW 166/04, z 14 września 2005 r. w spr. I OSK 105/05 i z 9 grudnia 2002 r. w spr. II SA/Wr 1849/02).

Konsekwencją uznania, że zawiadomienie Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną jest to, iż nie przysługuje od niego odwołanie, jak również skarga do sądu. Brak jest również podstaw do zarzucania Marszałkowi Województwa Łódzkiego bezczynności w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, gdyż organ ten nie miał obowiązku wydać decyzji, postanowienia czy też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy na wniosek osoby egzaminowanej.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę.

Rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu sądowego od skargi uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.

R.T-M.