III SW 9/05

Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 2 września 2005 r. III SW 9/05 1. Wpłaty pieniężne niebędące statutowymi składkami członkowskimi mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym partii politycznej. 2. Partia polityczna może legalnie pozyskiwać dochody z majątku jedynie w sposób określony w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.). Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa Flemming-Kulesza, Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Beata Gudowska, Zbigniew Hajn, Zbigniew Myszka, Andrzej Wróbel. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2005 r. sprawy ze skargi Ruchu Katolicko - Narodowego na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 11 lipca 2005 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego o d d a l i ł skargę. U z a s a d n i e n i e Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z 11 lipca 2004 r. w sprawie sprawoz- dania partii Ruch Katolicko-Narodowy o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach ponie- sionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2004 r., na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.), odrzuciła sprawozdanie partii Ruch Katolicko-Narodowy o źródłach pozyskania środków finansowych w 2004 r., z powodu naruszenia art. 24 ust. 4 i ust. 8 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że partia polityczna Ruch Katolicko-Narodowy przedłożyła sprawozdanie o źródłach pozyska- 2 nia środków finansowych z zachowaniem terminu określonego w art. 38 ust. 1 ustawy o partiach politycznych. Sprawozdanie zostało sporządzone według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych (Dz.U. Nr 33, poz. 269). Na podstawie przedłożonego sprawozdania, dokumentów oraz opi- nii i raportu biegłego rewidenta Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, co nastę- puje. W okresie sprawozdawczym partia pozyskała środki finansowe w łącznej kwo- cie 4.084,00 zł. Na rachunek bankowy w Banku [...] SA dokonano jednorazowej wpłaty w kwocie 120,00 zł. Pozostałe środki w kwocie 3.964,00 zł zostały zgroma- dzone w kasie. Jak wynika ze sprawozdania, do kasy przyjęto składki członkowskie oraz darowizny w kwocie nieprzekraczającej w jednym roku najniższego miesięczne- go wynagrodzenia za pracę pracowników. Łączna suma wpłat z tytułu składek człon- kowskich wynosi 1.394,00 zł, natomiast z darowizn - 1.970,00 zł. Do kasy partii przyjęta została również kwota 600,00 zł za wynajem sali w celu zorganizowania spotkania z posłem; kwotę tę wykazano w części IV sprawozdania. Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła uwagę, że źródła dochodów, jakie partia polityczna może uzyskiwać, określa art. 24 ustawy o partiach politycznych, który w ust. 4 wskazuje ograniczenia co do pozyskiwania środków z posiadanego majątku. Posiadane nieruchomości i lokale partia może, zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, użyczać jedynie na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych. Wyklu- czone jest natomiast, w świetle art. 24 ust. 4 ustawy, pozyskiwanie dochodów z wy- najmu lokali. Naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o partiach politycznych stanowi, sto- sownie do art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania finan- sowego partii. Kolejnym stwierdzonym przez Państwową Komisję Wyborczą naruszeniem przepisów ustawy o partiach politycznych było pozostawienie poza obrotem banko- wym kwoty 1.970,00 zł pochodzącej z darowizn. Zgromadzoną w kasie kwotę daro- wizn partia zobowiązana była przekazać na rachunek bankowy, zgodnie z art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych. Poza rachunkiem bankowym partia może groma- dzić jedynie środki pieniężne pochodzące ze składek członkowskich, w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalno- ścią (art. 26a ustawy). Naruszenie art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych sta- 3 nowi, zgodnie z art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania finansowego partii. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy o partiach politycznych korzyści majątkowe przekazane partii politycznej z narusze- niem przepisów art. 24 ust. 8 ustawy o partiach politycznych podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. Skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania partii o źródłach pozyskania środków finansowych w 2004 r. wniosła zainteresowana partia polityczna Ruch Katolicko-Narodowy, nie precyzując wnio- sków skargi. Z wywodów skargi można się domyślać, że skarżąca zarzuciła narusze- nie w zaskarżonej uchwale art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy o partiach politycznych. Skarżąca partia stwierdziła, że „postanowienie” Państwowej Komisji Wybor- czej uważa za nieuzasadnione. Prowadząc gospodarkę finansową kierowała się ustawą o partiach politycznych oraz informacją Państwowej Komisji Wyborczej z 10 maja 2004 r. dla partii politycznych o zasadach dokonywania wpłat składek człon- kowskich oraz przyjmowania darowizn od osób fizycznych. W informacji tej stwier- dzono, między innymi: „Wpłaty na rzecz partii politycznej, dokonywane przez osoby fizyczne z tytułu składek członkowskich lub darowizn, mogą być dokonywane albo na rachunek bankowy, albo - w przypadku, gdy jednorazowa kwota nie przekracza mi- nimalnego wynagrodzenia - również do kasy partii (art. 26a ustawy o partiach poli- tycznych)”. Zdaniem skarżącej, nieprecyzyjny jest art. 24 ust. 8 ustawy, który stanowił podstawę odrzucenia sprawozdania finansowego. Według tego przepisu, partia poli- tyczna może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych. Wąt- pliwości skarżącej budzi to, czy przepis ten oznacza, że wpłat darowizn nie można przyjmować do kasy partii, a jeżeli można, to jaki jest termin przekazania ich na ra- chunek bankowy. Skarżąca podniosła, że darowizny na jej rzecz były dokonywane przez osoby prywatne przeważnie w kwocie po 10,00 zł do kasy okręgowej Ruchu Katolicko-Narodowego Okręg Dolnośląski (terenowej jednostki organizacyjnej partii) i były w całości wykorzystane na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalno- ścią wymienionych struktur. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy była niewąt- pliwie jawność finansowania partii politycznych i w tej mierze Ruch Katolicko-Naro- dowy wykazał precyzyjnie i otwarcie źródła pozyskania środków finansowych. W świetle treści instrukcji Państwowej Komisji Wyborczej przekazanej partii i nieprecy- 4 zyjnych zapisów ustawy, decyzję odrzucającą sprawozdanie skarżąca uznaje za krzywdzącą i niesłuszną. W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje stanowisko, zawarte w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z 11 lipca 2005 r. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Państwowa Komisja Wybor- cza wyjaśniła, że podstawę prawną odrzucenia sprawozdania finansowego stanowił art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o partiach politycznych, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przez skarżącą art. 24 ust. 4 i ust. 8 ustawy. Przepis art. 24 ustawy określa źródła finansowania partii oraz wprowadza za- kazy i ograniczenia dotyczące pozyskiwania środków. W szczególności w ust. 4 wskazano ograniczenia co do pozyskiwania środków z posiadanego majątku. Posia- dane nieruchomości i lokale partia może użyczać jedynie na biura poselskie, sena- torskie oraz biura radnych (art. 24 ust. 5 ustawy). Jak wynika z części IV sprawozda- nia, partia przyjęła do kasy środki w kwocie 600,00 zł za “podnajem sali na biuro po- selskie”. Według ustnych wyjaśnień skarbnika partii, spisanych w notatce z 24 czerwca 2005 r., w istocie było to jednorazowe wynajęcie sali na spotkanie z posłem. Pozyskiwanie dochodów przez partię polityczną z wynajmu lokali stanowi naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy. W skardze do Sądu Najwyższego ta przyczyna odrzucenia sprawozdania nie jest kwestionowana. Skarżąca partia stwierdziła w skardze, że prowadziła gospodarkę finansową zgodnie z przepisami ustawy o partiach politycznych i z uwzględnieniem „Informacji dla partii politycznych o zasadach dokonywania wpłat składek członkowskich oraz przyjmowania darowizn od osób fizycznych”. Zdaniem Państwowej Komisji Wybor- czej, w przywołanej przez skarżącą „Informacji” (opracowanej dla ściśle wymienione- go w niej celu) wskazano wyłącznie sposób dokonywania ściśle określonych co do rodzaju i wysokości wpłat. Skarżąca partia prezentuje stanowisko, że zarówno składki członkowskie, jak i darowizny w wysokości nieprzekraczającej w jednym roku od jednej osoby kwoty minimalnego wynagrodzenia mogą być wpłacane do kasy partii i tam gromadzone. Tymczasem, obowiązek gromadzenia środków - z wyłącze- niem wpłat ze składek członkowskich - na rachunku bankowym wynika wprost z art. 24 ust. 8 ustawy. Na podstawie art. 26a ustawy możliwe jest pozostawienie w kasie partii jedynie składek członkowskich w wysokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wynagrodzenia za pracę, przeznaczonych na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością. Inne wpłaty przyjmowane do 5 kasy partii, np. pochodzące z darowizn oraz z działalności własnej, o której mowa w art. 27 ustawy, muszą być odprowadzone i gromadzone na rachunkach bankowych. W związku z tym środki pieniężne wpłacone do kasy partii i wykazane w sprawozda- niu w części II pkt 2 „inne wpłaty/darowizny” (na łączną kwotę 1.970,00 zł) mogły zo- stać wpłacone do kasy partii, ale powinny być odprowadzone na jej rachunek ban- kowy. Suma wpłat do kasy podlegająca odprowadzeniu na rachunek bankowy po- winna być wykazana w części I pkt 9 sprawozdania. Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła się do skarbnika partii pismem z 14 czerwca 2005 r. o wyjaśnienie, czy kwota 1.970,00 zł została przekazana na rachunek bankowy. W odpowiedzi skarbnik przedłożył historię rachunku bankowego partii, z której wynika, że kwota ta nie zo- stała w ogóle odprowadzona na rachunek bankowy. Przedstawione okoliczności potwierdzają, że środki finansowe w podanej kwocie zostały zgromadzone niezgod- nie z art. 24 ust. 8 ustawy. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zawarte w skardze zarzuty nie dają podstaw prawnych do jej uwzględnienia. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o partiach politycznych, partia polityczna składa Pań- stwowej Komisji Wyborczej, nie później niż do 31 marca każdego roku, sprawozdanie o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym o kredytach bankowych i warun- kach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wybor- czego w poprzednim roku kalendarzowym. Stosowanie zaś do art. 38a ust. 1 tej ustawy, Państwowa Komisja Wyborcza w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia spra- wozdania: 1) przyjmuje sprawozdanie bez zastrzeżeń, 2) przyjmuje sprawozdanie ze wskazaniem uchybień, 3) odrzuca sprawozdanie. Odrzucenie sprawozdania nastę- puje, między innymi, w przypadku gromadzenia środków finansowych poza rachun- kiem bankowym z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 8 (art. 38a ust. 2 pkt 3 ustawy o partiach politycznych), a także przyjmowania przez partię polityczną środków finan- sowych od osób fizycznych, o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy, lub pozyskiwa- nia środków z innych źródeł niedozwolonych (art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy). Zgodnie z art. 24 ust. 8 ustawy, partia polityczna może gromadzić środki finan- sowe jedynie na rachunkach bankowych, z zastrzeżeniem art. 26a. Z kolei ten ostatni przepis stanowi, że obowiązek gromadzenia środków pieniężnych przez partię poli- tyczną na rachunkach bankowych nie dotyczy kwot ze składek członkowskich w wy- 6 sokości nieprzekraczającej od jednego członka w jednym roku minimalnego wyna- grodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w dniu poprzedzającym wpłatę, pozostawionych w terenowych jednostkach organi- zacyjnych partii - z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością. Zestawienie treści art. 24 ust. 8 z treścią art. 26a ustawy nie pozwala na jakiekolwiek wątpliwości, że wpłaty pieniężne niemające charakteru statutowych składek członkowskich mogą być gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym partii politycznej (por. podobny pogląd przedstawiony w postanowieniu Sądu Najwyż- szego z 17 września 2003 r., III SW 147/03, OSNP 2004 nr 10, poz. 179). Przepis art. 24 ustawy określa źródła dochodów, jakie partia może legalnie uzyskiwać. Majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji (art. 24 ust. 1). Według art. 24 ust. 4 ustawy, partia polityczna może pozy- skiwać dochody z majątku pochodzące jedynie: 1) z oprocentowania środków zgro- madzonych na rachunkach bankowych i lokatach, 2) z obrotu obligacjami Skarbu Państwa i bonami skarbowymi Skarbu Państwa, 3) ze zbycia należących do niej składników majątkowych, 4) z działalności, o której mowa w art. 27 (w tym ostatnim przepisie chodzi o prowadzenie przez partię polityczną działalności własnej polegają- cej na sprzedaży tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizu- jących partię i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz na wykonywaniu odpłatnie drobnych usług na rzecz osób trzecich z wykorzystaniem posiadanego sprzętu biurowego). Z treści art. 24 ust. 4 ustawy wynika jednoznacz- nie, że do legalnych źródeł pozyskiwania dochodów nie należy wynajmowanie wła- snych nieruchomości lub lokali. Przepis ten wprowadza ograniczenia co do pozyski- wania środków z posiadanego majątku. Posiadane przez siebie nieruchomości i lo- kale partia polityczna może jedynie, stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy, użyczać na biura poselskie, senatorskie oraz biura radnych gminy, powiatu albo województwa. Z tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika możliwość jedynie użyczenia, czyli nieodpłatnego (bezpłatnego) udostępnienia innej osobie własnej rzeczy w celu jej używania (zgodnie z art. 710 k.c., przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nie oznaczony, na bezpłatne uży- wanie oddanej mu w tym celu rzeczy). Analizowany przepis art. 24 ustawy został w istotnym stopniu zmieniony - po- czynając od 1 listopada 2002 r., po prawie półtorarocznym okresie vacatio legis - 7 ustawą z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499). Równolegle z wprowadzeniem subwencjonowania partii z budżetu państwa wprowadzono katalog dopuszczalnych sposobów osiągania dochodów z majątku partii. W art. 24 ust. 4 ustawy przewidziano, że partia może osiągnąć dochód ze zbycia należących do niej składników majątku. W odniesieniu do nieruchomości (także lokalowych) jest to je- dyny dopuszczalny sposób osiągania dochodu, nie jest natomiast dopuszczalnym sposobem osiągania dochodów pobieranie pożytków, także cywilnych, na przykład z tytułu dzierżawy lub najmu (por. podobny pogląd wyrażony w uzasadnieniu postano- wieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2003 r., III SW 152/03, OSNP 2004 nr 10, poz. 181). Zgodnie z art. 24 ustawy, partia polityczna może pozyskiwać środki finansowe jedynie w granicach przewidzianych w tym przepisie. Uzyskanie przez partię środków finansowych poza warunkami określonymi w art. 24 ustawy, z przekroczeniem do- puszczalnych w tym przepisie granic, może być potraktowane jako pozyskiwanie środków ze źródeł niedozwolonych w rozumieniu art. 38a ust. 2 pkt 4 ustawy. Stano- wisko Państwowej Komisji Wyborczej w tym przedmiocie nie jest w skardze w jaki- kolwiek sposób kwestionowane. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale stano- wiło ustalenie, że skarżąca partia: po pierwsze - uzyskała środki finansowe w kwocie 600,00 zł z tytułu jednorazowego wynajęcia sali w celu zorganizowania spotkania z posłem, po drugie - nie odprowadziła na rachunek bankowy (pozostawiła w kasie, poza obrotem bankowym) kwotę 1.970,00 zł pochodzącą z darowizn. Powyższe ustalenia Państwowej Komisji Wyborczej są - w świetle treści spra- wozdania - niepodważalne. Skarżąca okoliczności tych nie kwestionuje w skardze. Stwierdzone okoliczności stanowiły, według art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy, podstawę do odrzucenia sprawozdania. Stanowisko Państwowej Komi- sji Wyborczej w tej kwestii jest prawidłowe. Wyjaśnienia zawarte w skardze - o rzekomo nieprecyzyjnej treści art. 24 ust. 8, o kierowaniu się przez skarżącą „Informacją” opracowaną przez Państwową Komi- sję Wyborczą, o przeznaczeniu środków pozyskanych z przekroczeniem wskazanych w treści zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o partiach politycznych w całości na pokrycie wydatków związanych z bieżącą działalnością terenowych (dolnośląskich) struktur partyjnych - nie mają znaczenia dla kwalifikacji prawnej zaistniałych zdarzeń. 8 Przepis art. 24 ust. 8 w związku z art. 26a ustawy ma, w ocenie Sądu Najwyższego, jednoznaczną treść. Finansową stronę swojej działalności partia polityczna powinna konfrontować przede wszystkim z treścią przepisów rangi ustawowej. „Informacja” opracowana przez Państwową Komisję Wyborczą dla partii politycznych - jakkolwiek byłaby oceniana jej przydatność - nie jest źródłem prawa. Zresztą, mający zastoso- wanie do ocenianych zdarzeń fragment tej „Informacji” wyraźnie odwołuje się do tre- ści art. 26a ustawy o partiach politycznych, co powinno jednoznacznie wyjaśniać ewentualne wątpliwości mogące pojawić się w związku z ujęciem w jednym (tym sa- mym) zdaniu owej „Informacji” dwóch różnych kategorii wpłat na rzecz partii politycz- nej dokonywanych przez osoby fizyczne - składek członkowskich i darowizn, od- miennie traktowanych przez ustawę (art. 26a dotyczy tylko składek członkowskich). Dla oceny bezzasadności skargi nie było konieczne udzielanie przez Sąd Najwyższy odpowiedzi na zawarte w skardze pytanie retoryczne skarżącej: czy przepis art. 24 ust. 8 ustawy oznacza, że wpłat z tytułu darowizn nie można przyjmować do kasy partii, a jeżeli można, to jaki jest termin przekazania ich na rachunek bankowy, skoro wpłaty z tytułu darowizn dokonane w różnych miesiącach 2004 r. w łącznej kwocie 1.970,00 zł do chwili złożenia przez partię sprawozdania o źródłach pozyskania środ- ków finansowych w ogóle nie trafiły na rachunek bankowy skarżącej. Przepisy regulujące funkcjonowanie partii politycznych, w tym także określają- ce konsekwencje naruszenia przez nie obowiązków wynikających z ustawy, są bar- dzo rygorystyczne i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Dotyczą w jednako- wym zakresie każdej partii politycznej, niezależnie od jej wielkości i zamożności, od wartości pozyskanych środków finansowych albo od świadomości prawnej osób peł- niących funkcje statutowych organów partii. Skutek w postaci odrzucenia sprawoz- dania finansowego partii politycznej następuje również niezależnie od tego, w jaki sposób oceni się rygoryzm formalny przepisów ustawy o partiach politycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy partia polityczna stawia sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej. Oznacza to, że utworzenie partii politycznej jest doniosłym aktem publicznoprawnym, wymagającym nie tylko woli uczestniczenia w życiu publicznym, lecz również posiadania minimum wiedzy o obowiązujących w nim regulacjach prawnych i rygorystycznego ich prze- strzegania. 9 Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy, stosownie do art. 34b ust. 2 i ust. 3 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 38b tejże ustawy oraz w związku z art. 516 k.p.c., orzekł jak w sentencji postanowienia. ========================================