IV SA/Wa 2257/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

IV SA/Wa 2257/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A. K. (określanego dalej jako Skarżący) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (określany dalej jako Prezes PGW Wody Polskie), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] (dalej jako Dyrektor RZGW w B.), wydaną na podstawie art. 105 § 1, w związku z art. 28, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a., art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U z 2017 r., poz. 1121, z późn. zm.), którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] o udzieleniu Fundacji [...] w O. pozwolenia wodnoprawnego na budowę bosmanatu, pomostu pływającego, pomostu stałego oraz slipu do wodowania lodzi na Jeziorze [...], działka o nr geod. [...], obręb P. z dostępem z działki o nr geod. [...] i działki o nr geod. [...], obręb P., gm. S., pow. o., woj. [...]

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem z dnia 11 marca 2019 r. Pan A. K. wystąpił o wstrzymanie wykonania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Uzasadnienie swojego wniosku oraz prawo do występowania jako strona wywodził z treści uzasadnienia i argumentów, zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. wydanej w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynków szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki o nr geod. [...]w obrębie P.. Stwierdził, iż katalog stron na które ma oddziaływać niniejsza inwestycja zawarty w pkt 2.3 operatu wodnoprawnego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. został ustalony błędnie.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., argumentując że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast z analizy akt sprawy, jak i innych zebranych dowodów wynika, że działki o nr geod. [...] i [...] obręb P., których Pan A. K. jest właścicielem, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami, na których usytuowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, co więcej zlokalizowane są w znacznej odległości.

Odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora RZGW w B. PGW WP w ustawowym terminie złożył Pan A. K., zarzucając naruszenie K.p.a., w tym: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 28, art. 36, art. 77 § 1, art. 80, art. 105, art. 156, art. 157, art. 158, art. 159 tego aktu, poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niedokładne zbadanie stanu faktycznego, brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, dokonanie dowolnej i swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło Dyrektora RZGW w B. PGW WP do błędnego zastosowania art. 105 K.p.a., czym został naruszony w ocenie Skarżącego jego interes prawny w myśl przepisów prawa materialnego, w związku z art. 28 K.p.a.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie podzielił stanowisko organu I instancji. Charakteryzując postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazał, że jest ono postępowaniem nadzwyczajnym, którego istota wiąże się z dokonaniem oceny, czy decyzja ostateczna jest dotknięta którąkolwiek z wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ prowadzący takie postępowanie nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z żądaniem występuje strona, której legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania następuje decyzją administracyjną. Organ przytoczył treść art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał, że wszczęcie postępowania zależy od wyniku kontroli czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

O statusie strony danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama jej wola czy subiektywne przekonanie, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie krąg stron ustala się na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dniu wydania analizowanej decyzji Starosty [...]. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawo wodne 2001 r. stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Natomiast Skarżący status strony w dużej mierze wywodzi z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2019 r., która odnosi się do decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r., nie wykazując tym samym interesu prawnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne, które stanowią podstawę prawną w niniejszej sprawie.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego przez Dyrektora RZGW w [...] PGW WP oraz z Systemu Informacji Przestrzennej Starostwa Powiatowego w O. wynika, że pomiędzy działkami nr [...] i [...], których właścicielem jest Skarżący, a działką nr [...] na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się działka nr [...], a zatem nieruchomości Skarżącego nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem inwestycji, a co za tym idzie nie ma możliwości, aby urządzenia wodne objęte decyzją Starosty O. z dnia [...] grudnia 2016 r. mogły w jakikolwiek sposób oddziaływać na działki Skarżącego. Ponadto oddziaływanie, będące następstwem wykonanych urządzeń wodnych będzie wpływać na akwen jeziora, a nie na działki sąsiadujące.

Z tych względów w ocenie organu postępowanie nie mogło być skutecznie wszczęte z wniosku Skarżącego. Zdaniem organu Skarżący nie podaje jak wykonanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego będzie oddziaływało na jego nieruchomości. W odwołaniu twierdzi, iż "Korzystanie z wód lub planowanych urządzeń wodnych w przypadku tej konkretnej inwestycji, w związku iż znajduje się ona częściowo na wyjątkowo małej działce nr [...] należącej do inwestora, mając na uwadze jej rozmiar oraz ilość osób jaką ma ta inwestycja obsłużyć, będzie w sposób bezpośredni negatywnie wpływać na wszystkie okoliczne działki poprzez fakt braku należytego dojazdu, brak miejsc parkingowych oraz brak należytej ilości miejsca do obsługi klientów tej inwestycji, w szczególności klientów wypożyczalni sprzętu wodnego." Takiego oddziaływania organ nie uznał za oddziaływanie będące następstwem wykonania urządzeń wodnych (np. pomostu) bądź korzystania z wód.

Pogląd, iż organ I instancji ustalając krąg stron postępowania błędnie oparł się tylko na ustawie Prawo wodne, gdyż cyt.: "poprzez ingerencję w wykładnię obowiązującego MPZP, organ automatycznie wkroczył w zakres praw wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Organ uznał za nietrafny. Odnosząc się do tego aspektu Prezes Wód Polskich podkreślił, iż w postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych podstawą prawną jest ustawa Prawo wodne, której przepisy jasno i w sposób nie budzący wątpliwości określają którym podmiotom przysługuje status strony. Wobec powyższego nie znajdują uzasadnienia powyższe dywagacje Skarżącego, iż organ I instancji przy badaniu czy przysługuje mu status strony winien oprzeć się na przepisach zawartych w innych ustawach i świadczą o nadinterpretacji przepisów prawa, bądź ich niezrozumieniu. Prezes Wód Polskich wyjaśnił, iż postępowania prowadzone na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub przepisów Kodeksu cywilnego, są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi na podstawie innych przepisów, a co za tym idzie krąg stron ustalany w ww. postępowaniach nie jest tożsamy z kręgiem stron, wyznaczonym w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

W decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. SKO w O., na którą powołuje się Skarżący, wywodząc interes prawny, wskazało iż decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z treścią kopii decyzji SKO w O. z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dnia [...] lutego 2019 r. nie znalazł żadnej wzmianki dotyczącej decyzji Starosty O. z dnia [...] grudnia 2016 r. Co więcej nie znajduje potwierdzenia argument Skarżącego, iż w wymienionych decyzjach wskazano "podstawę prawną", sankcjonującą jego udział w prowadzonym przez Dyrektora RZGW postępowaniu.

Dodatkowo organ nadmienił, że powyższe decyzje SKO w O. WSA w O. wyrokiem z dnia [...] października 2019 r. uchylił.

Odnosząc się do stwierdzenia Skarżącego, dotyczącego obowiązku wszczęcia postępowania nieważnościowego przez Dyrektora RZGW w B. organ zauważył, iż po wszczęciu z urzędu postępowania nieważnościowego dzięki informacjom przekazanym przez podmiot któremu nie przysługuje status strony jest ono prowadzone bez udziału tego podmiotu. W kontekście treści pisma Skarżącego z dnia 7 grudnia 2019 r. organ zauważył natomiast, iż wbrew twierdzeniem Skarżącego nie miało ono wpływu na wynik sprawy, gdyż argumenty w nim podniesione są analogiczne z tymi, które zostały podniesione w odwołaniu. Co prawa ww. piśmie Skarżący powołuje wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15, jednakże odnosi się on do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane, a jego treść nie ma odniesienia do przedmiotowej sprawy. Krąg stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie innych przepisów, w tym Prawa budowlanego, nie jest równorzędny z kręglem podmiotów którym przysługuje status strony w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, również prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Za błędne organ uznał przeświadczenie Skarżącego, że "Taki stan rzeczy spełnia również przesłankę art. 127 Prawa wodnego, gdzie przymiot strony przysługuje, właścicielowi powierzchni ziemi, położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Oddziaływanie to nie wynika tylko z rodzaju planowanych urządzeń i budynku bosmanatu, ale również z planowanego sposobu ich użytkowania, związanego z komercyjną działalnością gospodarczą świadczącą usługi turystyki zorganizowanej dla znacznej liczby osób. Zasięg oddziaływania w rozumieniu przepisów Prawa wodnego (art. 127 ust. 7) odnosi się tylko Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Krajowy Zarząd i wyłącznie do zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, nie zaś do rodzaju działalności gospodarczej inwestora.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja organu I instancji umarzająca w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze do WSA w Warszawie Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora RZGW w B. z dnia [...] grudnia 2019 r., w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., w drugiej kolejności o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] grudnia 2019 r., zarzucając:

1. Skierowanie decyzji do osób niebędących stroną decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. oraz - zgodnie z dostępną Skarżącemu dokumentacją w sprawie - niebędących stroną toczących się w sprawie tej decyzji postępowań w trybie nadzwyczajnym, co stanowi, że skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

2. Błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 105 § 1 art. 28, art. 156, art. 157 § 1 i 2 art. 158 § 1, art. 159 oraz art. 107 § 3 K.p.a., zapisów zawartych w art. 125, art. 126, art. 127, art. 131, art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 126 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. obowiązującej na dzień wydania kwestionowanej decyzji, a obecnie odpowiednio art. 396 ust. 7, art. 401, art. 407, art. 16 pkt 65, art. 399 i art. 232 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. w wyniku nieuprawnionego stwierdzenia o braku interesu prawnego w myśl art. 28 K.p.a., wynikającego z przepisów prawa materialnego oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11, 28, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

3. Błędne ustalenie zarówno przez organ I i II instancji, że nie przysługuje mi status strony w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne jak i w postępowaniu zwykłym Starosty [...] pomimo, iż do dziś nie zostało zakończone toczące się przed Dyrektorem RZGW w B. postępowanie administracyjne w tej sprawie, między innymi w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 156/20 oraz toczącym się postępowaniem sądowym przed tym samym Sądem pod sygn. akt II SA/Bk 512/20.

4. Brak zbadania przez Prezesa PGW Wody Polskie rażącego naruszenia procedury administracyjnej przez Dyrektora RZGW w [...] w postępowaniu, zakończonym w dniu 3 grudnia 2019 r. wydaną decyzją naruszającą prawa Skarżącego, wynikające z art. 10 K.p.a. i bezpodstawnego zastosowania w związku z tym art. 105 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy co do istoty, czym organ II instancji naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

5. Brak dokonania jakiejkolwiek analizy przez Prezesa PGW Wody Polskie w związku z art. 125 i art. 126 ustawy Prawo wodne decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. ze względu na jej niezgodność z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i wpływu takiego stanu rzeczy na błędnie ustalony katalog stron w kwestii oddziaływania urządzeń wodnych i budynku bosmanatu na nieruchomości sąsiednie, wynikający z art. 127 ust. 7 ww. ustawy.

6. Brak rzetelnej analizy przez Prezesa PGW Wody Polskie przedstawionych dowodów i faktów w świetle przepisów, wynikających z art. 125 i art. 126 ustawy Prawo wodne, zobowiązującej organ do wnikliwej weryfikacji zgodności decyzji Starosty [...] z treścią MPZP i wpływu takiego stanu rzeczy na błędnie ustalone strony w wyniku oddziaływania urządzeń wodnych i budynku bosmanatu, zlokalizowanych na terenie objętym MPZP w sprzeczności z jego treścią, w związku z ich bezpośrednim oddziaływaniem, określonym w art. 127 ust. 7 ww. ustawy.

7. Naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne przez błędną kwalifikację budynku bosmanatu jako urządzenia wodnego, podczas gdy nim nie jest i nie sposób uznać aby pod takim pojęciem mógł się kryć obiekt kubaturowy wypełniający definicję budynku zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 842/18) bezpośrednio oddziałujący na nieruchomości sąsiednie, w związku z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne w nawiązaniu do art. 125 tego aktu.

8. Rozpowszechnianie danych osobowych Skarżącego z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych poprzez ich ujawnienie w wyniku niezrozumiałego rozszerzenia katalogu stron w decyzji, będącej przedmiotem złożonej skargi o strony, które nimi nie są w decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, w szczególności, że:

- wykaz stron w skarżonej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie jest odmienny od wykazu stron zawartych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wykaz stron w skarżonej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie jest inny, niż lista wykazu właścicieli nieruchomości, na które planowane urządzenia wodne objęte ww. decyzją Starosty [...] oddziałują. Wykaz oddziaływania planowanych urządzeń wodnych na działki właścicieli sąsiednich nieruchomości został zawarty w punkcie 2,3 operatu wodnoprawnego, stanowiącym podstawę prawną do wydania pozwolenia wodnoprawnego ww. decyzji Starosty [...]. Nie można zatem uznać zawartego katalogu stron w skarżonej decyzji za katalog wynikający z postępowania mającego na celu skorygowanie błędów Starosty [...], gdyż nie wszystkie strony z operatu wodnoprawnego, które w nim są zawarte, zostały uwzględnione przez Prezesa PGW Wody Polskie w tej decyzji. Trudno uznać, że wymienione strony w skarżonej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie, zarazem niebędące stronami decyzji Starosty [...] znak: [...] mogły prawidłowo, zostać adresatami decyzji organu II instancji. W ocenie Skarżącego decyzja Prezesa PGW Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. z tego powodu winna zostać uznana za nieważną, gdyż spełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezes PGW Wody Polskie w skarżonej decyzji nie wyjaśnia skąd taki krąg podmiotów przyjął i na jakiej podstawie.

- w sposób niezrozumiały organy udostępniają i rozpowszechniają dane osobowe i adresowe Skarżącego osobom postronnym, łamiąc przepisy Ustawy o ochronie danych osobowych.

- Prezes PGW Wody Polskie w skarżonej decyzji, podobnie jak Dyrektor RZGW ogólnikowo posługuje się pojęciem "w znacznej odległości". Zarówno organ I jak i II instancji nie precyzują co według organów oznacza "znaczna odległość od mojej nieruchomości". Skarżący nie zgodził się, że odległość 4 metrów od mojej nieruchomości do slipu znajdującego się na działce [...] i około 8 metrów od budynku bosmanatu zlokalizowanego na tej działce, można uznać za "znaczną odległość". Organowi została przedłożona mapa zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, gdzie nieruchomość w całości objęta jest jako teren na której planowane zamierzenie inwestycyjne oddziałuje, co zostało szczegółowo przedstawione w odwołaniu z dnia 6 stycznia 2020 r. (na str. 3 drugi akapit), w piśmie z dnia 8 lipca 2019 r. oraz w piśmie z dnia 7 grudnia 2019 r. (na str. 3 ostatni akapit), którego organ I instancji przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił. Zdaniem Skarżącego organy obu instancji w sposób celowy pomijają ten fakt, nie odnosząc się do niego w swoich decyzjach, mimo posiadania załącznika graficznego, tj. mapy zawierającej granice terenu oddziaływania inwestycji, otrzymanego w związku pismem z dnia 15 listopada 2019 r., w ramach prowadzonej przez RZGW w B. sprawy znak: [...]. Dodatkowo, mając na uwadze uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 842/18, Skarżący zakwestionował twierdzenie organu, iż Jego nieruchomość znajduje się w "znacznej odległości" od prowadzonej inwestycji. Wywodził, że odległość nieruchomości od działki [...] objętej zapisami MPZP (oznaczonej w nim jednostką redakcyjną "ZR" - zieleń rekreacyjna), na której decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. bezprawnie usytuowano budynek bosmanatu, co wprost wynika z zawartych w niej współrzędnych GPS, w ewidentnej sprzeczności z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i z naruszeniem treści MPZP, wskazuje na bezpośrednie oddziaływanie na nieruchomość Skarżącego, wynikające z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne z 2001 r., czego nie dostrzegł organ II instancji.

- Prezes PGW Wody Polskie w skarżonej decyzji nie dokonał kontroli i nie odniósł się do rażącego naruszenia procedury administracyjnej przez Dyrektora RZGW w B., dotyczącej art. 10 K.p.a. i bezpodstawnego zastosowania art. 105 K.p.a. W odwołaniu Skarżącego z dnia 6 stycznia 2020 r. (od str. 1 ostatni akapit do drugiego akapitu na str. 3) Skarżący informował Prezesa PGW Wody Polskie o braku rozpatrzenia przez organ I instancji pisma z dnia 7 grudnia 2019 r., stanowiącego odpowiedź na zawiadomienie RZGW w B. z dnia 15 listopada 2019 r. Pismo z 7 grudnia 2019 r. nie zostało uwzględnione w wyniku naruszenia terminów, wynikających z przepisów K.p.a. przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. przez organ I instancji. Takie działanie RZGW w B. w związku z błędnie ustalonymi terminami w sposób rażący naruszając prawa Skarżącego, wynikające z art. 10 K.p.a., w związku z art. 79a § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. Organ II instancji nie badał naruszenia przepisów K.p.a. przez organ I instancji, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a.

- Prezes PGW Wody Polskie także dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania z dnia 6 stycznia 2020 r. W związku z powyższym za niezrozumiałe Skarżący uważa utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora RZGW w B. z dnia [...] grudnia 2019 r.

- decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy nie wydaje się na tereny objęte zapisami MPZP. Tym samym budynek bosmanatu zlokalizowany na terenie działki o nr geod. [...] objętej zapisami MPZP o oznaczeniu "ZR", który nie dopuszcza tych terenów pod zabudowę budynkami stanowi, że decyzją Starosty [...] (według współrzędnych GPS w niej zawartych) zatwierdzono lokalizację budynku bosmanatu na terenie działki [...], objętej zapisami planu bez podstawy prawnej. Za całkowicie błędny Skarżący uznał zawarte ustalenie Prezesa PGW Wody Polskie w skarżonej decyzji "(...) iż oddziaływanie będące następstwem wykonanych urządzeń wodnych będzie wpływać na akwen jeziora, a nie na działki sąsiadujące."

W uzasadnieniu skarżonej decyzji, Prezes PGW Wody Polskie jako kolejny organ powołuje się na ustawę Prawo wodne, jako podstawę do ustalenia katalogu stron postępowania w przypadku postępowania związanego z pozwoleniem wodnoprawnym. Niestety pomimo tego powoływania się na ustawę, Prezes PGW Wody Polskie po raz kolejny pomija konieczność zbadania zgodności planowanej inwestycji z zapisami MPZP. W decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. są jasno sprecyzowane współrzędne GPS dla powstającego budynku bosmanatu, które wchodzą na tereny działki [...], objętą obowiązującym MPZP i oznaczona symbolem "ZR" (zieleń rekreacyjna). W związku z przytoczonym w aktach sprawy wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ol 842/18, budowa budynków kubaturowych na tych terenach nie jest możliwa. Jak do tej pory, co również jest widoczne w treści uzasadnienia skarżonej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie, zarówno organ i jak i II instancji nie odniósł się do tej kwestii, a jedynie w ramach urządzeń wodnych przytacza np. pomosty. Niezgodność z zapisami obowiązującego MPZP nie wynika z faktu chęci realizacji przez inwestora planowanych pomostów, lecz z tego, iż w ramach prowadzonej inwestycji inwestor zlokalizował i wybudował budynek na terenach do tego nieprzeznaczonych. Budynek ten, wbrew obowiązującej definicji urządzeń wodnych wynikających z ustawy, o czym Skarżący informował (pisma z dnia 8 lipca 2019 r. na str. 8 ostatni akapit oraz z dnia 7 grudnia 2019 r. na str. 7 pierwszy akapit, odwołanie z 6 stycznia 2020 r. do organu II instancji) jest nadal nazywany przez organy urządzeniem wodnym pomimo tego, że ustawa Prawo wodne takiego urządzenia nie definiuje. Prawo budowlane w art. 3 pkt 2 definiuje pojęcie budynku, które w pełni opisuje powstały w ramach tej inwestycji obiekt budowlany. Taki stan rzeczy świadczy, że decyzją Starosty [...] została zatwierdzona inwestycja, która nie jest zgodna z obowiązującym MPZP, co oznacza, że przy jej wydawaniu zostały złamane postanowienia art. 125 oraz 126 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Artykuł 127 ust. 7 tego prawa stanowi, że "Stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych", naruszenie ustawy Prawo wodne z 2001 r. w zakresie ustalenia katalogu stron postępowania polega na braku prawidłowej oceny i ustalenia przez organ II instancji, iż budynek bosmanatu nie jest urządzeniem wodnym w świetle przepisów ww. ustawy, co w sposób automatyczny rozszerza zakres jego oddziaływania. Pomimo posiadanej wiedzy i obowiązku wynikającego z art. 125 oraz art. 126 ustawy Prawo wodne organy w żaden sposób nie zbadały zgodności tego budynku z zapisami obowiązującego MPZP. Nieprawidłowe ustalenie stron postępowania wynika wprost z rozszerzenia oddziaływania inwestycji poprzez lokalizację budynku bosmanatu na terenach objętych zapisami miejscowego planu, gdzie realizacja takiego obiektu nie jest dozwolona i wpływu takiego stanu rzeczy na nieruchomości nim objęte, zgodnie z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu powoływanego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r.

Nadto Skarżący wywodził, ze zakwalifikowanie przez organy budynku bosmanatu urządzeniem wodnym wbrew definicji urządzeń wodnych wynikających z ustawy Prawo wodne z 2001 r. oznacza, że organy nie zauważyły sprzeczności planowanego budynku bosmanatu z zakazem zabudowy, wynikającym z Uchwały Sejmiku Województwa [...] w Sprawie Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] w której jest jasno określony zakaz budowy budynków w pasie do 100 metrów od linii brzegowej rzek i jezior. W tym miejscu należy przywołać prawomocny wyrok z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 579/18, w którym WSA w Olsztynie wskazał na obowiązujący zakaz zabudowy budynkami w pasie ochronnym 100 metrów od linii brzegowej jeziora w związku z obowiązującą Uchwałą Sejmiku Województwa [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...]. Działka o nr geod. [...] znajduje się przy samym brzegu jeziora Pluszne. Utrzymując w obiegu prawnym kwestionowaną decyzję Starosty [...] organ II instancji bezpośrednio przyczynia się do negatywnego wpływu tej inwestycji w związku z jej bezpośrednim oddziaływaniem wynikającym z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne na nieruchomość Skarżącego, znajdującą się w jej bardzo bliskim sąsiedztwie, której przeznaczeniem jest działalność komercyjna, związana z obsługą turystyki zorganizowanej dla dużej liczby osób, gdzie planowane obiekty, w tym także budynek bosmanatu, zlokalizowany na działce o nr geod [...] będą użytkowane w sposób odmienny od działek sąsiednich, wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem, określonym w przepisach zawartych w MPZP. W wyniku niedopełnienia obowiązków służbowych przez organy administracji publicznej, okazuje się, że działki rekreacyjne Skarżącego będą znajdować się w bardzo bliskim sąsiedztwie, tj. 4 metry od inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję Starosty [...] na terenach do tego nie przeznaczonych, tj. działce o nr geod. [...] w ewidentnej sprzeczności z MPZP, której przeznaczenie zagospodarowania oraz cel jej wykorzystania jest odmienny, niż wynikający ze średniej miary dla nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim i bliskim sąsiedztwie użytkowanych w zgodzie z obowiązującymi na tych terenach przepisami prawa. Taki stan rzeczy wywiera bezpośredni wpływ na prawo własności Skarżącego oraz prawnie chroniony ład przestrzenny dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącego. MPZP stwarza prawną gwarancję właścicielom nieruchomości nim objętych, że na terenach sąsiednich nie powstanie zabudowa niezgodna z jego zapisami i ich przeznaczeniem, czego nie dostrzegły organy I i II instancji, naruszając zapisy art. 125 i art. 126 ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Ustawa Prawo wodne definiuje strony jako te, które znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych urządzeń wodnych, a jednocześnie ustawa ta określa katalog urządzeń wodnych. Nie zawiera definicji budynku bosmanatu, co – w ocenie Skarżącego - podważa uznanie budynku bosmanatu za urządzenie wodne. Zarówno pojęcie zarówno budynku, jak i bosmanatu jest definiowane w innych ustawach, co jednocześnie nie pozwala organowi na dowolną kwalifikację budynku bosmanatu jako urządzenia wodnego. Nie sposób zgodzić się z Prezesem PGW Wody Polskie, iż kwestie związane z u.p.z.p. czy też obowiązujących MPZP nie wpływają na status strony w postępowaniu o pozwolenie wodnoprawne tym bardziej, że kwestionowaną decyzją Starosty [...] została zatwierdzona możliwość budowy budynku, a nie urządzenia wodnego na terenach do tego nieprzeznaczonych. Poprzez zatwierdzenie lokalizacji budynku bosmanatu w ramach decyzji Starosty [...] niezgodnej z obowiązującym dla działki o nr ewid. [...] MPZP, automatycznie został rozszerzony jej wpływ i oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, co winno skutkować rozszerzeniem katalogu zainteresowanych stron, gdyż inwestycja ta będzie bezpośrednio rzutowała na zagospodarowanie i użytkowanie oraz ewentualny obrót nieruchomościami znajdujących się w jej sąsiedztwie, objętych obowiązującym MPZP oraz oznaczonych w nim takim samym symbolem "JZR".

Argumentacja Prezesa PGW Wody Polskie odnośnie do nieprawomocnego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 686/19, dotyczącego ostatecznej decyzji SKO w O. z dnia [...] lipca 2019 r. jest niezrozumiała. W przypadku decyzji SKO w O. z dnia [...] lipca 2019 r., nieprawomocny ww. wyrok WSA w Olsztynie został zaskarżony do NSA co oznacza, że decyzja ta, jako ostateczna, jest nadal obowiązującą. Taki stan rzeczy, na podstawie Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 zgodnie z wnioskiem Skarżącego z dnia 15 lipca 2019 r., winien zobowiązywać organ do wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji zależnej, jaką jest ww. decyzja Starosty [...] oraz winno skutkować wstrzymaniem postępowania nieważnościowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., aż do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA.

Prezes PGW Wody Polskie zbadał sprawę pobieżnie powielając błędy organu kontrolowanego. Taki sposób działania Prezesa PGW Wody Polskie podważa istotę postępowania kontrolnego jakim jest postępowanie odwoławcze.

Analizując treść art. 1 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. i art. 9 obecnie obowiązującej, Skarżący stwierdził, że celem administracyjno-prawnej regulacji korzystania z wód jest umożliwienie gospodarowania nimi w sposób racjonalny i oszczędny, z zachowaniem dbałości o ochronę zasobów wodnych, ochronę środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Regulacja wód oraz zmiana ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, jeśli ma wpływ na warunki przepływu wody, może doprowadzić do zwiększenia zagrożenia powodziowego, albo wywołać negatywne następstwa w stosunkach sąsiedzkich.

Prawo wodne, na użytek postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, precyzuje te podmioty w art. 127 ust. 7, wskazując na wnioskodawcę, właściciela wody oraz kilka podmiotów, które mogą na skutek udzielenia pozwolenia znaleźć się w zasięgu skutków korzystania z wód. Stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego są nie tylko wnioskodawca i właściciel wody, ale również podmioty, które mogą na skutek udzielenia pozwolenia znaleźć się w zasięgu skutków korzystania z wód.

Pozwolenie wodno prawne musi być zgodne nie tylko z wodnoprawnymi dokumentami planistycznymi oraz art. 125 ustawy Prawo wodne, ale również z przepisami odrębnymi, w tym z: MPZP, u.p.z.p., przepisami budowlanymi, ochrony środowiska i ochrony zdrowia oraz dóbr kultury.

Ponadto skutków przyzwolenia na powstanie obiektu budowlanego, tj. budynku bosmanatu na tej części działki nr [...] oraz działki o nr geod. [...] ("ZR" w MPZP), które w świetle obowiązujących u.p.z.p. nie są obecnie terenem przeznaczonym pod nową zabudowę, praworządne państwo nie może akceptować.

Lokalizacja bosmanatu na terenach objętych MPZP o oznaczeniu "ZR" (działka o nr geod [...]) jest sprzeczna z lokalizacją określoną w decyzji Wójta Gminy Nr [...], tj. wyłącznie na działce [...], stanowiąc rażące naruszenie prawa.

Skarżący zarzucił, że Prezes PGW Wody Polskie nie zbadał czy przedstawione współrzędne GPS dla budynku bosmanatu są wiarygodne i znajdują się w całości w granicach działki o nr ewid. [...], jak wynika z decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy S.. Nadto wywodził, że nie można dla jakichkolwiek celów w postępowaniu w sprawie administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. działać niezgodnie z normami prawnymi i stosować takie "wybiegi prawne", które miałyby usankcjonować "nierespektowanie prawa", by pozbawić Skarżącego czynnej legitymacji procesowej, jako strony w myśl art. 28 K.p.a.

W związku z naruszeniem przepisów ww. ustawy w tym: art. 125 i art. 126, art. 9 ust. 1 pkt 19 oraz art. 131, czego nie uwzględnił Prezes PGW Wody Polskie w skarżonej decyzji, jaki i bezpośredniego oddziaływania bosmanatu na nieruchomość Skarżącego, zgodnie z art. 127 ust 7 ww. ustawy i wpływu takiego stanu rzeczy na nią, będzie miało negatywny wpływ na prawo własności Skarżącego, zgodnie z art. 144 K.c. ponieważ inwestycja objęta decyzją Starosty [...] powoduje znaczącą immisję bezpośrednią i pośrednią na nieruchomość Skarżącego.

Za całkowicie zasadne Skarżący uważa wywodzenie swojego interesu prawnego jako strony także z przepisów u.p.z.p. oraz z przepisów ustawy Prawo budowlane, bezpośrednio wynikającego z oddziaływania bosmanatu na nieruchomość Skarżącego, w związku z treścią MPZP oraz z art. 144 K.c., co zostało opisane (pismo z 8 lipca 2019 r., wniosek z 15 lipca 2019 r., pismo z 7 grudnia 2019 r. i odwołanie), a do czego zarówno organy nie odniosły się.

Wydanie ww. decyzji odbyło się z rażącym naruszeniem: obowiązującego planu miejscowego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w S.; art. 1 ust. 2 u.p.z.p., ochrony środowiska, w tym art. 24 ustawy o ochronie przyrody i wynikających z niej przepisów tj. uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...], dotyczące obowiązującego zakazu zabudowy w pasie o szerokości 100 m od brzegów jezior i rzek; K.p.a. (w tym: art. 6, 7, 8, 10, 28 tego aktu), przepisów ustawy Prawo budowlane, a także z decyzją z dnia [...] lutego 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej, a skarga nie okazała się zasadna.

II. Przedmiotem skargi jest decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1, w związku z art. 28, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 K.p.a. oraz art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2017 r. Prawo wodne, którą umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o udzieleniu Fundacji [...] w O. pozwolenia wodnoprawnego na budowę bosmanatu, pomostu pływającego, pomostu stałego oraz slipu do wodowania lodzi na Jeziorze [...], działka o nr geod. [...], obręb P. z dostępem z działki o nr geod. [...] i działki o nr geod. [...], obręb P., gm. S., pow. olsztyński, woj. [...].

III. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest określenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie, w związku z czym przypomnieć należy, że pojęcie interesu prawnego, mimo że nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi doktryny. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. II SA 4000/01, niepublik.). Podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego. Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi.

IV. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. W każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny wnioskodawcy. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. np. wyroki NSA z 8 października 2014 r., II OSK 745/13, z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1466/13, z 18 maja 2016 r., II OSK 2177/14, z 5 lipca 2016 r., I OSK 2352/14, z 18 listopada 2016 r., II OSK 330/15, z 16 grudnia 2016 r., II OSK 600/14, z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1452/16, z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1060/15, CBOSA).

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 K.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 K.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 743). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że strona nie ma legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wadliwe jest takie procedowanie, kiedy na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ na etapie wstępnym nie ma uprawnienia do weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie miał zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego (por. wyroki NSA: II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 46/13, II OSK 602/13, II OSK 139/13, II OSK 745/13, I OSK 2989/14, II OSK 1060/15, II OSK 600/15; CBOSA, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, CH Beck, Warszawa 2014, s. 685).

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Nie można bowiem przyjąć, że jest oczywiste, że skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Jak już powiedziano, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a.

W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl poglądu zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r., OSK 1082/09: Fakt uznania przez organ, iż strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania, powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania.

V. Organy zasadnie nie wydały rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania, lecz przed ewentualnym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy przystąpiły do weryfikacji legitymacji procesowej Skarżącego i prawidłowo oceniły, że w odnośnym postępowaniu legitymacja procesowa kształtowana jest przepisem szczególnym – zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1121, ze zm.). Nie da się zaprzeczyć, że przepis art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, określa zamknięty katalog podmiotów legitymowanych jako strona postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, i jest przepisem szczególnym wobec normy art. 28 K.p.a.

W art. 127 ust. 7 ww. ustawy Prawo wodne, ustawodawca jednoznacznie i precyzyjnie określił bowiem, że stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

W odniesieniu do stanu mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna jest treść pkt 5 tego przepisu, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". W konsekwencji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia skargi przesądzające znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy nieruchomości skarżącego, położone są w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania i objętych wydanym pozwoleniem wodnoprawnym.

Przesłanka położenia w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest przesłanką legitymacyjną, a więc dopiero jej ustalenie może prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia części sprawy co do istoty. Dla przyjęcia, że przesłanka legitymacyjna została spełniona, konieczne jest ustalenie, że planowane wykonanie urządzenia wodnego faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość, choćby pośrednio. Oddziaływanie to – co należy podkreślić w świetle argumentacji prezentowanej przez Skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak przedstawionej w skardze – przejawia się w kwestiach normowanych w ustawie Prawo wodne. Pojęcie "oddziaływanie" nie jest bowiem wyrażeniem zbiorczym, a do jego desygnatów nie należą oddziaływania o jakimkolwiek charakterze, w tym regulowane przez inne akty prawne, jak immisje podlegające unormowaniu w K.c. Funkcja, forma, konstrukcja projektowanych obiektów i inne ich cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji musi być rozpatrywana w odniesieniu do wpływu na gospodarowanie wodami, a nie np. przyszłego natężenia ruchu samochodowego.

Błędne jest zatem, zawarte w skardze stwierdzenie Skarżącego, że organ powinien rozszerzyć katalog zainteresowanych stron, gdyż inwestycja będzie bezpośrednio rzutowała na zagospodarowanie i użytkowanie oraz ewentualny obrót nieruchomościami, znajdującymi się w jej sąsiedztwie. Nie jest również do przyjęcia argument, że intensywność użytkowania planowanego obiektu, hałas czy ilość samochodów można zaliczyć do materii regulowanych prawem wodnym.

Skarżący, twierdząc że organy stosują "wybiegi prawne" pomija następujące prawne aspekty:

Po pierwsze, że krąg stron postępowania jest limitowany prawnie, co do zasady w art. 28 K.p.a., a dodatkowo większe ograniczenia wynikają z art. 127 ustawy Prawo wodne, które stanowi lex specialis, w stosunku do art. 28 K.p.a. Jeżeli zatem dany podmiot spełnia przesłanki określone w art. 127 ust. 7 ustawy prawo wodne, to jest on stroną postępowania. Tak więc kategorię podmiotów, które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony, stanowią osoby wskazane w ustawie Prawo wodne m.in. poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania.

Po drugie, regulacje poszczególnych ustaw umożliwiają odrębne dochodzenie praw, a postępowania te nie są substytucyjnie traktowane przez ustawodawcę. Przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do sytuacji, gdy ta sama kwestia niezależnie od jej przynależności do danej gałęzi prawa podlegałaby kilkukrotnego rozstrzyganiu przez różnego organy, bez respektowania ich właściwości rzeczowej. Jeżeli poruszane przez domagającego się uznania za stronę zagadnienia mają charakter cywilistyczny, to zainteresowani mogą dochodzić swoich uprawnień przed sądem powszechnym na skutek wywiedzionego powództwa, a zatem środkiem do ich oceny prawnej nie jest przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przykładowo imisje cywilnoprawne co do zasady nie mogą decydować o interesie prawnym na gruncie prawa wodnego, będąc podstawą do dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych. Nie stanowią podstawy prawnej do uzyskania przez skarżącego legitymacji procesowej strony przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Po trzecie interes faktyczny np. w postaci wpływu na obrót nieruchomościami na gruncie Prawa wodnego nie jest tożsamy z interesem prawnym przy wydawaniu pozwolenia wodno prawnego.

Po czwarte nawet jeżeli uznać, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, to musi on być rozpatrywany w granicach unormowań ustawy, na podstawie której kwestionowana przez podmiot ubiegający się o status strony decyzja jest podważana. Legitymację nie tworzy zatem subiektywne przekonanie o krzywdzie, lecz przepisy ustawy, stanowiące podstawę prawną podważanej decyzji.

Po piąte interes prawny uzasadniający posiadanie statusu strony postępowania powinien być konkretny i realny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Za charakteryzującą się wymienionymi cechami nie można uznać kwestii "wpływu na obrót nieruchomościami" Skarżącego.

Za pozbawioną podstaw prawnych Sąd uznaje argumentację zmierzającą do wykazania, że zarzucane wady pozwolenia wodnoprawnego czynią per se Skarżącego stroną postępowania. Takie rozumowanie, bez wykazania, że zarzucana wadliwość dotyczy interesu prawnego Skarżącego, czyniłoby stronami każdego postępowania wszystkie podmioty administrowane, bowiem każdy mógłby się powołać na zasadę praworządności i chęć wykazania, że doszło do naruszenia prawa w danej decyzji administracyjnej, nienależnie od jakiegokolwiek powiązania z prawnym statusem wnioskodawcy. Sam argument o niezgodności decyzji z m.p.z.p. nie kreuje po stronie Skarżącego przymiotu strony. Nawet w przypadku zaskarżenia m.p.z.p. sam fakt bycia właścicielem działek położonych na terenie objętym planem, czy też działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planu, nie wystarcza do uznania naruszenia interesu prawnego właściciela działek przez plan. Co więcej pomimo, iż jej interes prawny zostałby naruszony zakwestionowanymi postanowieniami m.p.z.p., to jednak naruszenie takie może odbyć się bez nadużycia władztwa planistycznego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że samo naruszenie interesu prawnego nie oznacza automatycznie konieczności uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 355/11, lex nr 920623) NSA wskazał, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Na gruncie ustawy prawo wodne w rozpatrywanej sprawie obszar oddziaływania opisuje operat wodnoprawny. Z przeprowadzonej przez organy analizy akt sprawy wynika, iż Pan P. O. jest właścicielem działek o nr geod. [...] i [...] w obrębie P., gm. S.. Oceniając możliwość przypisania Skarżącemu atrybutu strony organy wzięły pod uwagę okoliczności pozwalające na potwierdzenie lub zaprzeczenie ingerencji inwestycji w nieruchomości Skarżącego, wynikające z ustawy Prawo wodne. Organy oparły bowiem swoje stanowisko na danych, wynikających właśnie z operatu wodnoprawnego (karta 39 i poprzednie akt administracyjnych, teczka 2/3). Wbrew twierdzeniom Skarżącego nie jest to ocena dowolna. Zasadnie organ wywodził, iż przedmiotowe nieruchomości nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie określonego w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na budowę bosmanatu, pomosty pływającego, pomostu stałego oraz slipu do wodowania łodzi na jeziorze Pluszne, o nr geod. [...] obręb P. z dostępem z działki o nr geod. [...] i działki o nr geod. [...], obręb P., gm. S., pow. o., woj. [...]. Operat wodnoprawny będący podstawą wydania decyzji Starosty [...] w pkt 2.3 Stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli nie zawiera nieruchomości będących własnością skarżącego w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Skarżący nie przedstawił żadnego kontropracowania, z którego wynikałoby, że oddziaływanie wód byłoby inne, niż w operacie wodno prawnym. Również z pism Skarżącego, składanych w toku postępowania nie wynika, by wody oddziaływanie wód, w związku z planowaną inwestycją wpływało na nieruchomość Skarżącego, np. poprzez zalewanie działki Skarżącego, podniesienie się wód gruntowych na jego działce, zablokowanie odpływu wód opadowych, zmiana biegu wód na działce Skarżącego, itp.

Zasadne jest zatem twierdzenie organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że Skarżący pomimo zastrzeżeń dotyczących kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (w zakresie swojej osoby) nie przedstawił rzetelnych dowodów na etapie niniejszego postępowania podważających zapisy zawarte w operacie wodnoprawnym.

Skarżący podnosi natomiast argumenty wykraczające poza aspekty, które wynikają z ustawy Prawo wodne. Te aspekty, jako nie należące do regulacji ustawy Prawo wodne, nie mogą być skutecznie podniesione w postępowaniu prowadzonym na jej podstawie, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest postępowaniem w którym rozparzeniu podlegają wszelkie zagadnienia jurydyczne pozaprawne, wiążące się z lokalizacją i użytkowaniem obiektów na podstawie pozwolenia wodno prawnego.

W tym aspekcie należy wskazać, że irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia zarzucanej bezczynności organu. Nie przekłada się ona na wadliwość decyzji, nawet jeżeli w postępowaniu ją poprzedzającym doszło do bezczynności, stanowiąc odrębną materię, rozstrzyganą w trybie zwalczania bezczynności.

Podobnie rzecz się ma z pominięciem czynnego udziału w rozumieniu art. 10 K.p.a., poprzez niedostateczne – w ocenie Skarżącego – ustosunkowanie się do jego pism. Sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję w wyniku naruszenia przepisów prawa procesowego tylko wówczas, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że w przypadku, gdyby nie doszło do naruszenia danych przepisów procesowych, to zapadłoby w sprawie rozstrzygnięcie, które różniłoby się od rozstrzygnięcia, które zostało wydane (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 550/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Jak wskazuje się w również w orzecznictwie, przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn. że uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 326/17, CBOSA).

Nadto skoro, aby być stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego musi dojść do bezpośredniego oddziaływania projektowanych urządzeń wodnych na grunty, czyli do naruszenia praw właścicielskich danego podmiotu do niezakłóconego posiadania, to niewystarczające jest wywodzenie statusu strony z zapisów określonych w uzasadnieniach decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2019r., stwierdzających nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2016r., w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie budynku szkółki żeglarskiej z bosmanatem oraz pomostu i pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do wodowania łodzi na części działki o nr geod. [...] (jezioro [...]) w obrębie P..

Nie kreuje przymiotu strony prezentowana przez Skarżącego argumentacja dotycząca nomenklatury, tj. uznania obiektu budowlanego za urządzenie. Skarżący nie przedstawił w jaki sposób miałoby to się przekładać na jego interes prawny.

W żadne sposób nie przekłada się na przyznanie statusu strona argumentacja dotycząca naruszenia zasady ochrony danych osobowych w rozdzielniku decyzji, z uwagi na możliwość wystąpienia w tej sprawie w odrębnym trybie, którego przedmiot jest niezależny od merytorycznego rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności.

V. Dodatkowo Sąd zaznacza, że na ustalenie kręgu stron postępowania wpływa charakter tego postępowania, w którym organ nie bada sprawy od początku lecz nadzoruje ją jedynie w aspektach wynikających z przesłanek stwierdzenia nieważności z K.p.a.

VI. Nadto na marginesie Sąd nadmienia, że pojęcie interesu faktycznego adekwatnie obrazuje orzecznictwo (por. m.in. na gruncie Prawa budowlanego - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06, LEX nr 366267, czy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 173/09, LEX 553284, czy w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 487/10, LEX 753853, COSA).

VII. Brak przymiotu strony postępowania nie oznacza wykluczenia wszczęcia postępowania nadzorczego. W wyroku z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1069/97, LEX nr 47886, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż w sprawach, w których dana osoba nie ma własnej legitymacji prawnej do występowania jako strona (w sprawie rozpatrywanej przez NSA było to członek spółdzielni), może wnioskować do organizacji społecznej bądź prokuratora o zwrócenie się do właściwego organu o wszczęcie postępowania – art. 31 § 1 i art. 182 K.p.a.

VIII. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji poprawnie ustaliły stan faktyczny sprawy niniejszej i zastosowały do niego normy prawa materialnego. Zebrany materiał dowodowy jest niewątpliwie kompletny i został poddany kompleksowej oraz rzetelnej ocenie ze strony organów administracyjnych dokonanej z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Wyniki tychże ustaleń przedstawiono w motywach decyzji sporządzonych z uwzględnieniem zasad określonych w art. 107 § 2 i 3 K.p.a.

Sąd z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19, CBOSA