IV SA/Wr 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: referent Ksawery Sobczak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Z. Sp. z o.o. w O. z dnia 16 grudnia 2022 r., nr 2/2022 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 września 2021 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Z. Sp. z o.o. w O. na rzecz M. D. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 7 września 2021 r. (data wpływu do organu 8 października 2021 r.) , M. D. (dalej: Strona, Skarżący, Wnioskodawca) zwrócił się do Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O.(dalej: organ, Spółka) o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie dokumentów:

1. pozwolenia na budowę przepompowni przy "ul. [...]", z dokładnym projektem wykonania inwestycji,

2. zgody Z. w O. na umieszczenie przepompowni oraz dokładnego projektu, uzgodnienia i mapki sytuacyjnej obrazującej usytuowanie kominów w obecnym miejscu,

3. wszelkich niezbędnych uzgodnień z wszystkimi zainteresowanymi stronami w tym z właścicielami działki nr 39/14 przy której bezpośrednio stoją kominy.

Spółka pismem z dnia 19 października 2021 r. poinformowała Skarżącego, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wezwała Skarżącego do wykazania w terminie 14 dni powodów, do wykazania powodów, dla których spełnienia, żądanie wnioskodawcy będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego a nie wyłącznie dla interesu danej jednostki. Pouczyła Skarżącego, że w przypadku wykazania, że informacja ta jest szczególnie istotna dla interesu publicznego zostanie on obciążony kosztem jej przetworzenia i przygotowania.

Pismem z dnia 1 listopada 2021 roku (data wpływu do Spółki 2 listopada 2021r.) Skarżący oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki w zakresie żądania informacji przetworzonej, jednocześnie oświadczył, że ma świadomość, że realizacja pełnego zakresu wniosku z 8 października 2021 r. wiąże się z dużym nakładem czasu pracy na jej przekształcenie, ograniczył swój wniosek do przekazania skanów projektów lokalizacji kominów wentylacyjnych oraz dokumentu potwierdzającego udział wnioskodawcy jako strony, na lokalizację ww. kominów przy granicy działki, której jest właścicielem.

W piśmie z dnia 15 listopada 2021 r. Spółka poinformowała Skarżącego, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko oraz że Skarżący nadal nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej w sposób i formie zawartej w wezwaniu. W związku z powyższym poprosiła o wykazanie Spółce ww. powodów w terminie 14 dni.

Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. (data wpływu do organu 19 listopada 2021r.) Skarżący wniósł o udostępnienie mu informacji publicznej i przesłanie dokumentów: projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych oraz dokumentu potwierdzającego udział wnioskodawcy jako strony, na lokalizację ww. kominów przy granicy działki, której jest współwłaścicielem.

Skarżący w dniu 8 grudnia 2021 r. złożył skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22 stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 7 września 2021 r.; stwierdził, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził że w analizowanej sprawie adresat wniosku, czyli Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. Następnie WSA uznał, że informacja dotycząca dokumentów projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków Spółki oraz dokumentów potwierdzających uzgodnienie lokalizacji tych kominów, niewątpliwie ma walor informacji publicznej. Żądane dokumenty stanowiły podstawę lokalizacji i budowy należącej do Spółki przepompowni ścieków. Towarzyszyły decyzjom administracyjnym bezpośrednio zredagowanym i wytworzonym przez organy administracji publicznej w tym architektoniczno-budowlanej. Pochodziły z procesu inwestycyjnego prowadzonego przez Spółkę w celu wykonania zadania publicznego. Skarżący domaga się udzielenia informacji w zakresie udostępnienia dokumentów posiadanych przez Spółkę. Tak zakreślony przedmiot odpowiada zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu informacji publicznej. WSA uznał, że przyjęty przez Spółkę tryb procedowania w odniesieniu do żądań objętych przedmiotowym wnioskiem ocenić należy jako nieprawidłowy. Analiza materiału aktowego dowodzi, że Spółka do dnia wniesienia skargi nie odpowiedziała w sposób prawidłowy na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, a zatem pozostaje bezczynna wobec jego wniosku. WSA podkreślił, że publiczny charakter żądanych przez Skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (do jednoosobowej Spółki w której gmina ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o.k.k.), determinowały konieczność załatwienia żądania w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki było zatem, w ustawowym 14. dniowym terminie, udostępnienie informacji publicznej będącej w jego posiadaniu w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź powiadomienie wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności. Oceny tej nie zmienia wskazana przez Spółkę okoliczność, że żądana informacja jest – w jej ocenie - informacją przetworzoną, a Skarżący nie wykazał, na wezwanie Spółki, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, że spełnia on przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu, jeśli nawet wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, to - w razie nie wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej - podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej i wyjaśnić tę kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji. Winien był ustalić i wskazać w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej okoliczności, które powodują kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej. Spółka nie uczyniła zadość powyższemu. WSA zaznaczył, że przedmiotem skargi do Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w tego rodzaju sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej. Następuje to dopiero w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji. Sąd nie przesądza więc, czy - w świetle żądania wyrażonego we wniosku skarżącego - żądanie skarżącego jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej, ani jak konkretnie winno być ono przez Spółkę załatwione. Skoro jednak z wniosku ewidentnie wynikało żądanie udzielenia konkretnych informacji publicznych, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien się do tego wniosku ustosunkować na jeden ze sposobów wskazanych powyżej, czego nie uczynił pozostając w bezczynności. Z tych względów WSA stwierdził, że Spółka jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Strony, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałała we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: nie udzieliła żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy Spółka otrzymała w dniu 14 listopada 2022 r. (prezentata organu).

Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r., nr 1/2022 organ odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po otrzymaniu dokumentacji - akt sprawy z sądu, po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, wobec braku wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego orzekł jak w sentencji. Z uwagi na zakres wniosku oceniono, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie jest warunkowane koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W związku z powyższym pismem z dnia 19 października 2021 r. wezwano Wnioskodawcę po raz pierwszy do wykazania istnienia interesu publicznego, Wnioskodawca go nie wykazał. Spółka 15 listopada 2021 r. po raz drugi zakreśliła wnioskodawcy 14 dni na wykazanie tego interesu po zmodyfikowanym przez Wnioskodawcę wniosku, również i tego Wnioskodawca nie uzupełnił.

Następnie wskazał, że zgodnie z z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. (Dz. U. z 2022 r., poz.902, dalej: u.d.i.p.) o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest jedynie informacja o sprawach publicznych. Analiza tego przepisu zaś wskazuje, że intencją ustawodawcy było umożliwienie obywatelom uzyskiwania informacji o wszelkich formach działań podmiotów publicznych. Możliwość uzyskania informacji może być jedną z form kontroli organów władzy i administracji publicznej przez obywateli. Zakres informacji został jednak tak ukształtowany, iż udostępnieniu podlegają jedynie informacje istotne z punktu widzenia interesu publicznego lub interesu obywateli, a nie wszystkie możliwe informacje dotyczące podmiotu publicznego.

Wskazano, że pierwotny wniosek zdaniem Spółki wbrew stanowisku Wnioskodawcy miał charakter informacji przetworzonej w aspekcie technicznym i ilościowym (wyr. NSA z 25 września 2020 r., I OSK 574/20, Legalis) i to ten wniosek podlega rozpoznaniu z uwzględnieniem jego modyfikacji. Na prawidłowość powyższej kwalifikacji wniosku wskazuje jego bardzo szeroki zakres. Wniosek obejmował bardzo dużą ilość dokumentów w tym o dużych formatach znacznie przekraczających format A4. Wnioskodawca przyznał rację spółce, w dniu 2 listopada 2021 r., że zawnioskował o dużą ilość dokumentów. Ograniczył ilość dokumentów, ale nadal nie wykazał interesu publicznego.

Organ podkreślił, że na dzień złożenia wniosku Spółka nie miała wersji elektronicznej (skanów) żądanych dokumentów. Oceniono, że samo odszukanie dokumentów i przekształcenie do wersji elektronicznej (wykonanie skanu), zajęłoby pracownikowi kilka godzin, część musiałby zeskanować u podmiotu zewnętrznego. W Spółce nie ma pracownika, który zajmuje się w ramach obowiązków podstawowych zbieraniem danych dla udzielenia informacji publicznej. Zajmuje się tym już i tak bardzo obciążone sprawami bieżącymi Biuro Obsługi Klienta. Realizacja wniosku miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność dysponenta informacji publicznej, ponieważ pracownicy ci w tym czasie nie wykonywaliby innych wynikających z indywidualnych zakresów obowiązków przydzielonych zadań istotnych dla funkcjonowania spółki użyteczności publicznej. Powyższe przemawia za słusznością zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie takiej informacji zostało uzależnione od wykazania istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Interes taki istnieje, jeżeli sposób wykorzystania pozyskanej informacji daje podstawy do oceny, że realizacja wniosku przyczyni się do poprawy funkcjonowania administracji publicznej a nie do prywatnego interesu, jak w przypadku wnioskodawcy, w postaci wybudowania nowej bramy. W związku z tym, że w odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, powoduje to konieczność wydania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do wnioskowanej informacji publicznej albowiem w przeciwnym przypadku byłoby to nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej.

Wskazano, że w toku postępowania dotyczącego udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stanowisko zajęły następujące osoby: K. P., K. S. oraz G. Z.

Zaskarżoną decyzją z dniu 16 grudnia 2022 r. nr 2/2022, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 listopada 2022 r.

Organ wskazał, że w dniu 2 grudnia 2022 r. wpłynął wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Spółki złożony wniosek nie zawiera żadnych nowych okoliczności oraz odmiennej argumentacji aniżeli zaoferowana przez Wnioskodawcę wraz z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Rozpatrując ponownie sprawę uznano, że Wnioskodawca nie wykazał w sprawie szczególnego interesu publicznego, który uzasadniałby udzielenie informacji publicznej w sposób i formie zawartej we wniosku. Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły a jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych i gospodarczych. Zdaniem Spółki wnioskowane projekty lokalizacji kominów wentylacyjnych, które na podstawie wniosku pragnie otrzymać Wnioskodawca leżą w sferze interesu prywatnego nie zaś publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.. Wnioskodawca niewątpliwie ma w sprawie prywatny interes w postaci wybudowania nowej bramy w innym aniżeli dotychczasowym miejscu, ale nie można tego utożsamiać z interesem publicznym.

Brak przesłanki istnienia "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego" skutkuje wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy i podkreślił, że oczekuje że zostanie udzielona mu informacja w sprawie uzgodnienia z nim i jego żoną lokalizacji przedmiotowych kominów wentylacyjnych, które zainstalowano nie zgodnie z uzgodnieniem z zarządcą drogi oraz nie zgodnie z M., powodując przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy do 5 metrów, sprawiając spadek atrakcyjności jego nieruchomości. W ocenie Skarżącego żądania Informacja nie jest informacją przetworzoną. Prosi więc WSA o rozstrzygnięcie sporu i sprawienie, że zostanie udzielona mu informacja, dotycząca projektu i lokalizacji tych urządzeń.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem dnia 6 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę. Uznano, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed doręczeniem zaskarżonej decyzji, a więc z naruszeniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a. Skarga jako przedwczesna podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (k:26- 28 akt sprawy sądowej).

Postanowieniem dnia 30 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywrócił Skarżącemu termin do wniesienia skargi (k:133- 134 akt sprawy sądowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący wnioskiem z dnia 7 września 2021 r., doprecyzowanym podaniem z dnia 1 listopada 2021 r., wystąpił do Spółki o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie: projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych oraz dokumentów potwierdzających jego udział jako strony w uzgodnieniu lokalizacji kominów wentylacyjnych, wybudowanych przy granicy nieruchomości której jest współwłaścicielem.

Zaskarżoną decyzją organ odmówił Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

Należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym.

W ww. wyroku WSA stwierdził że w analizowanej sprawie adresat wniosku, czyli Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych, o których mowa w art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. WSA uznał, że informacja dotycząca dokumentów projektu lokalizacji kominów wentylacyjnych przepompowni ścieków Spółki oraz dokumentów potwierdzających uzgodnienie lokalizacji tych kominów, niewątpliwie ma walor informacji publicznej. Żądane dokumenty stanowiły podstawę lokalizacji i budowy należącej do Spółki przepompowni ścieków. Towarzyszyły decyzjom administracyjnym bezpośrednio zredagowanym i wytworzonym przez organy administracji publicznej w tym architektoniczno-budowlanej. Pochodziły z procesu inwestycyjnego prowadzonego przez Spółkę w celu wykonania zadania publicznego. Skarżący domaga się udzielenia informacji w zakresie udostępnienia dokumentów posiadanych przez Spółkę. Tak zakreślony przedmiot odpowiada zakresowi podmiotowemu i przedmiotowemu informacji publicznej.

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zaś informacja objęta wnioskiem Strony jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.. Oznacza to, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia.

Oceniając pod kątem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję przede wszystkim Sąd stwierdził, że jest ona obarczoną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Obydwie decyzje wydane zostały przez tę samą osobę, tj. Prezesa Zarządu K. P.

Prawo do informacji publicznej udzielane jest na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując w art. 16 ust. 1, że odmowa udostepnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji . Przy czym jak stanowi dalej ust. 2 pkt 1 art.16 u.d.i.p. do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego , z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Przytoczony przepis art.16 u.d.i.p. dotyczy decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej. Natomiast z uwagi na szeroko zakreślony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej krąg podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej, nie będących organami władzy publicznej, konieczne było określenie procedury odmowy udzielenia informacji , gdy podmiotami zobowiązanymi są podmioty wskazane w art.4 ust.1 pkt 2-5 i ust. 2 u.d.i.p. Stanowi o tym przepis art. 17 ust.1 u.d.i.p., wedle którego do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienia informacji przepisy art.16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 2 tegoż przepisu przewiduje, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust.1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. , co oznacza , że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

Z przytoczonych przepisów wynika, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom, zawartych w Dziale I Kodeksu postepowania administracyjnego, zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy ,że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2000 Nr 4, poz. 60). Według powołanej wyżej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/0 przyjęto ,że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Z uchwały tej wynika, że osoba której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji.

Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że w związku z odesłaniem do przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego zasada, o której mowa wyżej, znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak również pracowników działających z jego upoważnienia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana osobiście przez Prezesa Zarządu, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Już tylko stwierdzone wyżej naruszenie prawa nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od zaistnienia ww. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za potrzebne wskazanie - występujących w obu decyzjach - dalszych naruszeń prawa. Powyższe wynika z obawy, że dostrzeżone uchybienia zostaną powielone przez organ, co nie wpłynie na ekonomikę postępowania.

Kwestią podlegającą rozpoznaniu w sprawie jest ocena, czy wniosek Skarżącego dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Ustawa nie definiuje jednak pojęcia informacji przetworzonej, jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 września 2022 r., III OSK 1534/21 (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl, dalej: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że informacja publiczna przetworzona to m.in. taka informacja publiczna, która jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającego użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana ich w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, 21 lipca 2022 r., III OSK 1988/21, dostępne w CBOSA) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014r., I OSK 747/14, dostępne w CBOSA).

Podkreślić jednak należy, że kwalifikacja żądania jako dotyczącego informacji przetworzonej stanowi w istocie ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), gdyż wymusza na wnioskodawcy wykazanie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, a w razie braku skutkuje odmową udostępnienia informacji, która wszakże cały czas pozostaje informacją publiczną. Dlatego też uznanie danej informacji za przetworzoną wymaga uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy i nie może sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, przedstawiona w decyzji organu I instancja argumentacja, nie zakwestionowana przez organ II instancji, nie jest dostatecznie szczegółowa i wyczerpująca, a przez to i przekonywująca, jeśli chodzi o wykazanie, że w sprawie istotnie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

Podmiot zobowiązany odmawiając udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że jest to informacja publiczna przetworzona zobligowany jest w pierwszej kolejności wykazać taki charakter tej informacji. Należy zatem wykazać, że wnioskodawca domaga się informacji jakościowo nowej, której organ nie posiada w swoich zasobach, rejestrach czy też zestawieniach, i której w stosunkowo prosty sposób nie może wydobyć z tych zasobów lub takiego zestawu informacji prostych, którego ilość zdezorganizowałaby pracę danej instytucji i wypełnianie codziennych obowiązków przez jej pracowników.

Organ nie zaprzeczył skutecznie, że czynności związane z pozyskaniem żądanych informacji mają charakter wyłącznie techniczny i sprowadzają się do wyselekcjonowania odpowiednich dokumentów oraz ich zeskanowania.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z 22 listopada 2022 r. podał co prawda że "na dzień złożenia wniosku Spółka nie miała wersji elektronicznej (skanów) żądanych dokumentów. Oceniono, że samo odszukanie dokumentów i przekształcenie do wersji elektronicznej (wykonanie skanu), zajęłoby pracownikowi kilka godzin, część musiałby zeskanować u podmiotu zewnętrznego. W Spółce nie ma pracownika, który zajmuje się w ramach obowiązków podstawowych zbieraniem danych dla udzielenia informacji publicznej. Zajmuje się tym już i tak bardzo obciążone sprawami bieżącymi Biuro Obsługi Klienta. Realizacja wniosku miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność dysponenta informacji publicznej, ponieważ pracownicy ci w tym czasie nie wykonywaliby innych wynikających z indywidualnych zakresów obowiązków przydzielonych zadań istotnych dla funkcjonowania spółki użyteczności publicznej".

Opis czynności, który przedstawia organ, jest zbyt ogólny, zaś posługiwanie się stwierdzeniami, że samo odszukanie dokumentów i przekształcenie do wersji elektronicznej (wykonanie skanu), zajęłoby pracownikowi kilka godzin, część musiałby zeskanować u podmiotu zewnętrznego – co w ocenie organu powoduje, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej - jest niewystarczające.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym i należy wykluczyć, by wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych - analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona.

Zaznaczyć także należy, że o obowiązku udostępnienia informacji publicznej, czy też uznania jej za przetworzoną nie może przesądzać to, ilu pracowników jest zatrudnionych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani przyjęta przez podmiot zobowiązany do udostępnienie informacji organizacja pracy. Liczba zatrudnionych osób w świetle przepisów ustawowy o dostępie do informacji publicznej nie rozstrzyga o możliwości uznania informacji za przetworzoną, ani tym bardziej nie uzasadnia odmowy jej udostępnienia. Sposób organizacji pracy urzędu, jak również sposób przechowywania dokumentów wpływający na ich dostępność, także nie może być argumentem przemawiającym przeciwko realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

W ocenie Sądu, żądana przez Skarżącego informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, jest to informacja prosta, dlatego też Skarżący nie miał obowiązku wykazywania szczególnie istotnego interesu w jej pozyskaniu. Skarżący zwrócił się o udzielenia informacji w zakresie udostępnienia dokumentów posiadanych przez Spółkę. Zdaniem Sądu sama konieczność wyszukania przez organ informacji objętych wnioskiem, a następnie zeskanowania posiadanych dokumentów celem udostępnienia Skarżącemu w sposób wskazany we wniosku nie skutkuje uznaniem, że jest to informacja przetworzona. Taki proces nie wymaga bowiem zebrania lub zsumowania, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Pozyskanie wnioskowanych informacji nie stanowi złożonej analizy ani nie wymaga dokonywania skomplikowanych obliczeń lub zestawień.

W ocenie sądu organ, pomimo próby, ostatecznie nie zdołał wykazać, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co generowałoby konieczność ustalenia, czy uzyskanie informacji publicznej jest podyktowane okolicznościami szczególnie istotnymi dla interesu publicznego.

Końcowo Sąd zauważa, że decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, winny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu.

W konsekwencji należało uznać, że w sprawie naruszono – poza art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (o czym przesądzono wyżej) - także przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku).

O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 200,00 zł orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.