V SA/Wa 1245/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Agnieszka Dauter-Kozłowska, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 28 marca 2023 r. nr 9.139.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.

Przedmiotem skargi Miasta [...] (dalej: "skarżący") jest uchwała Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: "Kolegium RIO") z [...] marca 2023 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku (dalej: "rozstrzygnięcie nadzorcze").

Przedmiotowa uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków. Podstawą prawną podjęcia tej uchwały był m.in. art. 81 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840).

W dniu [...] lutego 2023 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku.

Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), art. 81 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 1945) w związku z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.

Na posiedzeniu w dniu [...] marca 2023 r. Kolegium RIO orzekło uchwałą Nr [...] o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, z powodu braku podstawy prawnej do jej podjęcia, co istotnie naruszało art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżąca Gmina Miasto [...] zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów o właściwości, tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1668 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że organ nadzoru jest organem właściwym w rozumieniu art. 90 w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym do sprawowania nadzoru, a tym samym oceny prawidłowości uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, podczas gdy organem właściwym w tej materii jest Wojewoda [...],

- a także z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd argumentacji przedstawionej powyżej organowi nadzoru zarzucono:

2) naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy nie stanowiły podstawy podjęcia uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego stanowiska o istnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności powyższej uchwały Rady Miasta [...],

3) odmowę (pozbawienie) kompetencji Rady Miasta [...] do podejmowania uchwał intencyjnych poprzez uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii Rzymskokatolickiej [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, została podjęta bez podstawy prawnej.

Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina musiała posiadać uchwałę intencyjną Rady Miasta [...], bo z niej wynikało zapewnienie 2% z budżetu miasta wartości inwestycji w ramach dotacji udzielonej przez skarżącą właścicielowi zabytku. Gmina podniosła, że działanie Organu sprawiło, że Burmistrz Miasta [...] został pozbawiony możliwości składania wniosków (uczestnictwa) w Rządowym Programie Odbudowy Zabytków, z uwagi na brak możliwości decydowania samemu o możliwości przyznania (zapewnienia w przyszłości) 2% dotacji ze środków własnych Strony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259); dalej: "p.p.s.a.", orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano uchwałę Kolegium RIO Nr [...] z [...] marca 2023 r. w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru złożenia przez Gminę Miasto [...] wniosku o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków obejmującego udzielenie Parafii [...] dotacji przez Gminę Miasto [...] na realizację zadania inwestycyjnego przy zabytku, z powodu braku podstawy prawnej do jej podjęcia, co istotnie narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w świetle zarzutów zawartych w skardze, jak i rozstrzygając w granicach sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów o właściwości, tj. art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez przyjęcie, że Kolegium RIO jest organem właściwym w rozumieniu art. 90 w związku z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym do sprawowania nadzoru, a tym samym oceny prawidłowości uchwały Nr [...], podczas gdy organem właściwym w tej materii jest Wojewoda [...].

Zasadne jest stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż badanie uchwały [...] przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Warszawie i objęcie jej nadzorem wynika żart. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Uchwała Nr [...] mieści się w kategorii spraw, określonych w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podstawę prawną jej podjęcia stanowiły m.in. przepisy art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków w związku z uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez Kolegium RIO art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy nie stanowiły podstawy podjęcia uchwały Nr [...], co w konsekwencji doprowadziło organ nadzorczy do błędnego stanowiska o istnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności powyższej uchwały.

Trafnie wskazało Kolegium RIO, iż żaden z wyżej wymienionych przepisów ani żaden inny obowiązujący przepis prawa nie przyznaje kompetencji organowi stanowiącemu do podjęcia uchwały Nr [...]. Oznacza to, że przywołanie w podstawie prawnej uchwały Nr [...] m.in. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, jest nieprawidłowe.

W procesie dotowania zadań inwestycyjnych w zakresie zabytków w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków należy odróżnić i wyodrębnić dwa etapy: jeden dotyczący procesu dofinansowania jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa, oparty na uchwale nr [...] Rady Ministrów, a drugi dotyczący procesu udzielania dotacji z budżetu gminy, w analizowanym przypadku oparty na uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków.

Etap dotyczący relacji państwo - jednostka samorządu terytorialnego uregulowany jest w sposób kompletny uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów.

Wystarczającą podstawą uczestnictwa w Rządowym Programie Odbudowy Zabytków jest zatem złożenie w terminie wniosku przez zainteresowaną jednostkę samorządu terytorialnego do Prezesa Rady Ministrów (§ 2 uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów).

Z kolei etap dotyczący relacji gmina - beneficjent dotacji uregulowany jest w sposób kompletny w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie określenia zasad i trybu udzielania dotacji na sfinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków.

Z uwagi na powyższe, powołanie się na przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w uchwale Nr [...] nie może zostać uznane za podstawę prawną do podjęcia uchwały Nr [...]. Brakuje bowiem konkretnego przepisu prawnego do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia poparcia zamiaru (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. I OSK 2779/16, wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2003 r. II SA/Wr 2928/02).

Ponadto, uchwała Nr [...] zawiera treści o charakterze władczym i indywidualnym.

O charakterze władczym uchwały Nr [...] 2023 świadczy jej treść. W akcie tym Rada Miasta [...] zobowiązuje się w przyszłości udzielić dotacji w określonej wysokości konkretnemu podmiotowi - osobie prawnej i gwarantuje wymagane po stronie Miasta [...] posiadanie wkładu własnego (cyt. “Rada Miasta [...] (...) udzieli Parafii (...) dotacji (...) w wysokości (...) lecz nie wyższej niż w wysokość udzielonej promesy powiększonej o 2% wkładu własnego (...) gwarantuje wartości zadania inwestycyjnego’).

Kolejnym elementem władczym jest zobowiązanie beneficjenta dotacji do złożenia wniosku o dotację w ściśle zakreślonym terminie, tj. do 30 września 2023 r.

Ponadto, uchwała Nr [...] jest aktem indywidualnym, ponieważ dotyczy dofinansowania, obejmującego udzielenie dotacji konkretnemu podmiotowi, tj. Parafii [...].

Mając powyższe na względzie, Kolegium RIO trafnie wywiodło, iż w odniesieniu do uchwały Nr [...] nie ma zastosowania teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 552/18, przywołanego w skardze, prowadząca do konkluzji, że uchwała o charakterze intencyjnym nie musi być oparta na normie prawa materialnego.

Nieuprawniony jest również zarzut odmowy (pozbawienia) kompetencji Rady Miasta [...] do podejmowania uchwał tzw. intencyjnych poprzez uznanie, że uchwała Nr [...] została podjęta bez podstawy prawnej.

Prawidłowo przyjęto w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż Rada Miasta [...] działała bez podstawy prawnej, bowiem przepisy ustawy nie dają prawa do podjęcia przedmiotowej uchwały. Ani art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani uchwała nr 232/2022 Rady Ministrów nie wymaga podjęcia uchwały przez organ stanowiący przed złożeniem wniosku przez organ wykonawczy o udzielenie dofinansowania z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.

Rządowy Program Odbudowy Zabytków ustanowiony uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. określa zasady i przekazywanie gminom dofinansowania na realizację zadań inwestycyjnych w ramach zadań, polegających na ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. A zatem uchwała nr 232/2022 Rady Ministrów jest kierowana bezpośrednio do gmin jako wnioskodawców, a nie do beneficjentów dotacji, co wynika wprost z brzmienia § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały. Rada Miasta [...] nie musi zatem podejmować uchwały tzw. intencyjnej, z której wynikałoby zapewnienie przez Miasto [...] 2% wartości inwestycji w ramach dotacji udzielonej przez Miasto [...] właścicielowi zabytku. Uczestnictwo Burmistrza Miasta [...] jest zapewnione poprzez zaakceptowanie Rządowego Programu Odbudowy Zabytków i złożenie wniosku w odpowiednim terminie, a nie poprzez uprzednie wyrażenie zgody przez Radę Miasta [...] w uchwale tzw. intencyjnej.

Zgodnie z uchwałą nr 232/2022 Rady Ministrów, jeśli zaistniałaby sytuacja, że mimo złożenia wniosku przez gminę, gmina nie rozpoczęłaby postępowania tzw. zakupowego w terminie, to takie zaniechanie byłoby równoznaczne z rezygnacją wnioskodawcy z dofinansowania inwestycji z Programu (§ 7 ust. 3 załącznika do uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów), przy czym uchwała nr 232/2022 nie przewiduje żadnych konsekwencji finansowych z tego tytułu.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.