VI SA/Wa 2120/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. S., M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

M. S. oraz T. S., wystąpili z wnioskiem z 15 kwietnia 2021 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. P. We wniosku wskazano, że przedmiotowa działka jest uregulowana w księdze wieczystej o numerze [...] i w księdze tej ujawnione jest również obciążenie tej nieruchomości służebnością na rzecz działki nr [...]. Jak wskazano działka nr [...] stanowi współwłasność wnioskodawców. Do wniosku dołączono kopię mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej oraz pełnomocnictwo i dowody wniesienia opłat skarbowych od pełnomocnictwa i w sprawie lokalizacji zjazdu.

Po rozpoznaniu tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] maja 2021r., znak [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. zwanej dalej k.p.a.) po analizie wniosku T. S. i M. S. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości o nr działki [...] celem obsługi komunikacyjnej działki nr [...] w miejscowości P., gmina [...] postanawił odmówić wszczęcia postępowania w ww. sprawie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że pojęcie strony, jakim posługuje się ww. przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny musi wynikać z określonego przepisu prawa, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu.

Ustalenie stanu prawnego nieruchomości odbywa się na podstawie księgi wieczystej urządzonej dla danego gruntu, budynku lub lokalu. Zgodnie z treścią art. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) księgi wieczyste są jawne. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

GDDKiA wyjaśniło, że wniosek dotyczy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] stanowiącej własność Gminy O., co stwierdzono na podstawie stanu na dzień 28 kwietnia 2021 r. treści Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C.

Konkludując, organ stwierdził, że jeżeli stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, należało przyjąć, iż wnioskodawcy - będący właścicielami nieruchomości (działka nr [...]), która miałaby być obsługiwana przez zjazd - nie byli legitymowany do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr [...]. Powyższe obligowało zatem organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 14 maja 2021r. M. S. oraz T. S. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 61a oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M. S. oraz T. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] maja 2021 r., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. P. gm. [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

Analizując złożony wniosek, organ zauważył, że z przedłożonej kopii mapy ewidencyjnej wynika niewątpliwie, że wnioskowany zjazd ma skomunikować działkę nr [...] przyległą do drogi krajowej nr [...])z działką drogową nr [...], pozostającą

w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, i stanowiącą część pasa drogowego drogi krajowej. Natomiast działka nr [...] sąsiaduje od północy

z działką nr [...]i nie ma żadnej wspólnej granicy z działką drogową.

Z treści, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., księgi wieczystej [...] wynika, że szereg wymienionych w niej działek w tym m.in. przedmiotowa działka nr [...] stanowią własność Gminy O. Ponadto z zapisów w tej księdze wynika, że nieruchomość ta (uregulowane w niej działki) obciążone są szeregiem służebności gruntowych, w tym omawiana działka nr [...] - służebnością prawa przejazdu i przechodu oraz prowadzenia mediów na rzecz właścicieli działki nr [...].

Natomiast treść prowadzonej przez ten sąd treści księgi wieczystej [...] stanowi, że właścicielami działki nr [...], na zasadach własności wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, jest małżeństwo M. S. oraz T.S.

Z powyższego, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że wnioskowany zjazd nie skomunikuje bezpośrednio nieruchomości wnioskodawców z działką drogową, pozostającą w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem na analizowanym odcinku do działki pozostającej w zarządzie GDDKiA przylega działka stanowiąca własność Gminy [...].

W rozpatrywanej sprawie normą prawną, z której należy wywodzić interes prawny, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.). Stanowi on, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Z powyższego wynika zatem wprost, że stroną w postępowaniu o lokalizację zjazdu do działki nr [...] może być jedynie Gmina O. lub osoby występujące w jej imieniu. Państwo M. S. i T. S. jako współwłaściciele przyległej do stanowiącej własność gminy nieruchomości mają w tej sprawie niewątpliwie interes faktyczny, gdyż są zainteresowani istnieniem takiego zjazdu, zapewniającego skomunikowanie należącej do nich nieruchomości. Posiadanie interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, nie daje im jednak przymiotu strony w tym postępowaniu, a tym bardziej prawa wystąpienia z wnioskiem w tej sprawie.

Na marginesie powyższego, organ wskazał, że po uzgodnieniu z właściwymi organami gminy i uzyskania właściwych pełnomocnictw Państwo M. S. i T. S. będą mogli wystąpić z analogicznym wnioskiem jako pełnomocnicy gminy. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, iż wniosek taki powinien zawierać także wskazanie proponowanej lokalizacji zjazdu, której wniosek z 15 kwietnia 2021 r. nie zawierał.

Pismem z dnia 12 lipca 2021r. M. S. oraz T. S. zaskarżyli do WSA w Warszawie w całości postanowienie z dnia 18.06.2021r., zarzucając naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.;

2) art. 29 ust. 1 oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższego wnieśli o uchylenie postanowienia w całości

i uwzględnienie wniosku strony lub ewentualnie z ostrożności procesowej o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżących organ błędnie interpretuje zapisy art. 29 ustawy

o drogach publicznych. Zgodnie z obecnie linią orzeczniczą pojęcie "użytkownika" nieruchomości należy interpretować szeroko tak, aby obejmowało również podmiot, któremu przysługuje służebność na nieruchomości graniczącej z drogą publiczną - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z 2019-07-16 III SA/Kr 321/19. W wyroku tym stwierdzono, że do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu legitymowany jest właściciel lub użytkownik - alternatywnie, nie zaś łącznie. Przyjęcie odmiennej wykładni przeczyłoby sensowi istnienia tego rodzaju konstrukcji użytej przez ustawodawcę. Skoro użytkownik nieruchomości przyległej do drogi i tak musiałby uzyskać zgodę właściciela na złożenie przedmiotowego wniosku, brak byłoby konieczności uwzględniania in genere użytkownika w treści tego przepisu. Nie sposób również nie zauważyć, iż ustawodawca użył w treści normy spójnika (funktora zdaniotwórczego) "lub", co jednoznacznie wskazuje na zastosowanie alternatywy zwykłej a nie koniunkcji. Brak jest racjonalnych argumentów, które przemawiałaby za odmienną niż wskazana wykładnią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec braku legalnego zdefiniowania w powyższej normie pojęcia "użytkownika", brak podstaw do przyjęcia, iż jest nim tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (czyli uprawnienie do używania i pobierania pożytków z rzeczy). Użytkownikiem, w rozumieniu wskazanego przepisu jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy. Jest nim zatem także właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości na rzecz którego ustanowiono służebność gruntową przejazdu lub przechodu przez nieruchomość przyległą do drogi publicznej.

Skarżący wskazali, że taka interpretacja zapisów ustawy o drogach publicznych znajduje również w poniższych orzeczeniach: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 2015-01-13 VII SA/Wa 1577/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z 2015-05-27 VII SA/Wa 2396/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Łodzi z 2010-11-17 III SA/Łd 504/10.

Zatem jak wynika z wyżej zacytowanych orzeczeń sądowych, pogląd wyrażony przez GDDKiA nie jest ugruntowany w orzecznictwie, a wręcz przeciwnie zdecydowana większość orzeczeń wskazuje na fakt, że osoba na rzecz której ustanowiono służebność ma zarówno interes faktyczny jaki i prawny w złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Ponadto organ nie rozważył w ogólne interesu strony. W tym stanie rzeczy skarga jest zasadna oraz zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. 2019 poz.2325).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy instytucji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie

z wniosku skarżących o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego

z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. P.

Zdaniem organu, prawo strony w postępowaniu administracyjnym

w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej przysługuje wyłącznie właścicielowi i użytkownikowi nieruchomości przyległych do drogi, co wynika z art. 29. ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.1376). Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu,

w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

W ocenie sądu, rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe.

W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny:

- z przedłożonej kopii mapy ewidencyjnej wynika, że wnioskowany zjazd ma skomunikować działkę nr [...] (przyległą do drogi krajowej nr [...]) z działką drogową nr [...], pozostającą w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, i stanowiącą część pasa drogowego drogi krajowej. Natomiast działka nr [...] sąsiaduje od północy z działką nr [...] i nie ma żadnej wspólnej granicy z działką drogową;

- z treści, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., księgi wieczystej [...] wynika, że szereg wymienionych w niej działek w tym m.in. przedmiotowa działka nr[...]stanowią własność Gminy [...]. Ponadto z zapisów w tej księdze wynika, że nieruchomość ta (uregulowane w niej działki) obciążone są szeregiem służebności gruntowych, w tym omawiana działka nr [...] - służebnością prawa przejazdu i przechodu oraz prowadzenia mediów na rzecz właścicieli działki nr [...];

- treść prowadzonej przez ten sąd treści księgi wieczystej [...] stanowi, że właścicielami działki nr [...], na zasadach własności wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, jest małżeństwo M. S. oraz T. S.

Z powyższych ustaleń jednoznacznie zatem wynika, że wnioskowany zjazd nie skomunikuje bezpośrednio nieruchomości wnioskodawców z działką drogową, pozostającą w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, bowiem na analizowanym odcinku do działki pozostającej w zarządzie GDDKiA przylega działka stanowiąca własność Gminy [...].

W rozpatrywanej sprawie normą prawną, z której należy wywodzić interes prawny, jest powołany przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych. Jak słusznie zauważył organ przepis ten wprowadza zamknięty katalog osób, którym przysługuje prawo wystąpienia w postępowaniu administracyjnym z wnioskiem o lokalizację lub przebudowę zjazdu. Należą do nich wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi.

Orzekający w niniejszej sprawie sąd zgadza się ze stanowiskiem, że skoro ustawodawca w przepisie art. 29 ust.1 ustawy o drogach publicznych wskazał, że z wnioskiem w sprawie o zjazd może wystąpić tylko właściciel lub użytkownik przedmiotowej nieruchomości, to interpretację pojęcia użytkownika trzeba odnieść do kodeksu cywilnego czyli do użytkownika wieczystego o jakim mowa w art. 252 k.c oraz użytkownika w rozumieniu art. 233 k.c. nie zaś do osoby posiadającej jedynie prawo służebności.

Dlatego też, sąd stwierdza, że organ zasadnie uznał, że jeżeli stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na wykonanie lub przebudowę zjazdu

z drogi w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, to skarżący nie byli legitymowany do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr [...]. Powyższe obligowało zatem organ do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Jak zauważył jednak organ, po uzgodnieniu z właściwymi organami gminy

i uzyskania właściwych pełnomocnictw skarżący będą mogli wystąpić z analogicznym wnioskiem jako pełnomocnicy gminy.

Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.