VI SA/Wa 2770/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniach 27 i 30 sierpnia 2019 r., na podstawie upoważnienia udzielonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej też jako "organ I instancji" lub "Wojewódzki Inspektor"), inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w O. przeprowadzili kontrolę w sklepie L., położnym w O. przy ul. W., w którym działalność gospodarczą prowadzi L.Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w J. (dalej też jako "skarżąca", "spółka" lub "strona").

Zakres przedmiotowy kontroli obejmował kontrolę jakości handlowej świeżego mięsa wieprzowego, kontrolę zgodności mięsa wieprzowego z wymaganiami przepisów wspólnotowych oraz kontrolę działania przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania prawa żywnościowego.

W toku czynności kontrolnych inspektorzy pobrali do badań laboratoryjnych próbki produktu pod nazwą Schab wieprzowy Rzeźnik, oznaczony terminem przydatności do spożycia - należy spożyć do 07.09.2019 i numerem partii produkcyjnej [...], wyprodukowany dla skarżącej przez A. Sp. z o.o. Sp. k. M. 15, [...] O., oddział w S., ul. K. [...],[...] S..

Czynności pobrania próbki udokumentowano w protokole pobrania próbki nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. W rubryce pt. "Wielkość partii" zapisano 9,114 kg, w rubryce "Wielkość (masa, objętość, szt.) pobranej próbki" zapisano 2, 841 kg (2 opakowania 1x1,429 kg i 1x1,412 kg) a wartość próbki wyniosła 48, 27 zł. W punkcie 2 protokołu pobrania próbki, obejmującym wyszczególnienie przepisów odrębnych lub innych dokumentów, według których próbkę produktu pobrano i zabezpieczono, wskazano art. 16 ust. 1 pkt 10, art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku, poz. 1706 ze zm., dalej jako "ustawa o inspekcji" lub "u.o.i.h.") oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2012 roku, poz. 496 ze zm., dalej także jako "rozporządzenie w sprawie próbek"). W punkcie 6 protokołu pobrania próbki zapisano, że próbki kontrolnej nie pobrano z uwagi na art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji.

Następnie pobraną próbkę przekazano do Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w K.. Wykonane tam badania laboratoryjne (udokumentowane w sprawozdaniu z badań nr 328 z dnia 2 września 2019 r.) wykazały zaniżoną masę netto mięsa w stosunku do deklaracji producenta na opakowaniach jednostkowych. Przy deklarowanej masie mięsa 1,412 kg badania wykazały 1365,7 g zawartości netto mięsa z wyciekiem, natomiast przy deklarowanej masie mięsa 1,429 kg badania wykazały 1394,8 g zawartości netto mięsa z wyciekiem. W związku z powyższym Laboratorium UOKiK w K., stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o inspekcji oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie próbek, sporządziło wycenę kosztów przeprowadzonych badań o nr 78/2019 roku, wskazując całkowity koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych w wysokości 1727 zł.

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej:

a/ decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...], działając na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 roku, poz. 630 ze zm., dalej też w skrócie jako "ustawa o jakości" lub "u.j.h.a.r.s." lub "u.j.h."), wymierzył skarżącej, karę pieniężną w kwocie 1000 złotych z tytułu wprowadzenia do obrotu handlowego produktu pod nazwą Schab wieprzowy Rzeźnik, zafałszowanego z uwagi na zaniżoną masę netto w stosunku do deklaracji producenta na opakowaniu jednostkowym.

b/ decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 1

ustawy o inspekcji, zobowiązał spółkę do uiszczenia kwoty 1727 zł stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek produktu pn. Schab wieprzowy Rzeźnik, nie spełniających wymagań określonych w oznakowaniu, z uwagi na wykazaną w drodze badań laboratoryjnych zaniżoną masę netto, na rachunek bankowy Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w O.

W związku z wniesionymi przez spółkę odwołaniami od obydwu ww. decyzji, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej też jako "organ odwoławczy", "Główny Inspektor" lub "GIJHARS"):

a/ decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...], w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w kwocie 1000 złotych, wskazując, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."), art. 20 ust. 1 ustawy dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 285), art. 21 ustawy dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2178, ze zm.), w związku z art. 1 ust, 1 pkt 1 ustawy dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 285), art. 3 pkt 4, 5, 10 lit. c, art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych, art. 7 ust. 1 lit. a, art. 8 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11,2011, str.18, ze zm.), art. 3 pkt 8, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L z 2002, nr 31 str. 1, ze zm., Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 6, str. 463, ze zm.),

b/ decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2020 roku nr [...], zobowiązującą spółkę do uiszczenia kwoty 1727 złotych, wskazując, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, art. 138 § pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 1 ustawy dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 285), art. 21 ustawy dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2178, ze zm.), w związku z art. 1 ust, 1 pkt 1 ustawy dnia 23 stycznia 2020 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 285), art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 roku, poz. 1706 ze zm., dalej jako "ustawa o inspekcji" lub "u.o.i.h.") oraz § 9 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej.

Spółka w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2020 r., nr [...], zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie wymaganym przepisami prawa, a w tym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - tj. zaniechanie:

- wyjaśnienia, co w istocie rzeczy oznacza zwrot "z wyciekiem" i "bez wycieku" stosowany w dokumencie "sprawozdanie z badań 328 z dnia 02.09.2019 r." który stał się podstawą decyzji WllH oraz decyzji GIJHARS - jest to kluczowa okoliczność, biorąc pod uwagę, że sprawozdanie laboratoryjne w ogóle nie odnosi się ani nie wspomina o żadnym płynie (osoczu) ani jakimkolwiek wkładzie absorpcyjnym, nadto nie pozwala organom na ustalenie, jaki charakter ma płyn zgromadzony we wkładzie absorpcyjnym - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ podjęcie czynności wyjaśniających powinno doprowadzić organy do wniosku, że laboratorium nie uwzględniło w badaniach osocza zgromadzonego we wkładzie absorpcyjnym, co jest skutkiem zaobserwowanej niedowagi produktów;

- wyjaśnienia, czy w ramach badań laboratoryjnych w zakresie podania masy produktów "z wyciekiem" uwzględniono w ogóle (całkowitą) zawartość płynu (osocza), które w naturalny sposób wyciekło i zostało zmagazynowane we wkładzie absorpcyjnym umieszczonym w opakowaniu kontrolowanych produktów (jak w każdym tego typu hermetycznie pakowanym świeżym mięsie dostępnym na rynku) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie całkowitej masy wycieku we wkładzie absorpcyjnym jest konieczne do ustalenia ilości rzeczywistej produktów oferowanych konsumentom;

- wyjaśnienia kwestii - jeżeli wyciek osocza do wkładu absorpcyjnego został uwzględniony, to w jaki sposób zostało to dokonane, jak dokładnie i z jaką niepewnością wyniku (błędem pomiaru), a w szczególności, czy wkład absorpcyjny został w ogóle odsączony oraz czy akredytowane metody dot. laboratoryjnego ustalania masy w ogóle obejmują szczegółowe procedury dot. odzyskiwania żywności z tego typu wkładów absorpcyjnych - zakres akredytacji laboratorium dotyczy bowiem badania żywności, tymczasem w sprawie konieczne było odzyskanie żywności z wkładu, który sam w sobie żywnością nie jest - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak odzyskania lub niepełne odzyskanie osocza z wkładu absorpcyjnego spowodowało zaniżenie masy kontrolowanych produktów;

- wyjaśnienia, jak w przypadku mięs, z których wraz z upływem czasu w naturalny sposób wycieka osocze, hermetycznie zamknięty produkt żywnościowy miałby zmieniać z czasem swoją masę i jak miałaby następować każdorazowa aktualizacja informacji o masie produktu z pominięciem wycieku osocza, które do momentu zaistnienia wycieku byłoby - nawet przy takim podejściu - kwalifikowane jako w pełni integralny składnik produktu - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy przyjęły, że osocze nie powinno być brane pod uwagę przy ustaleniu masy produktu i w oparciu o ten wniosek stwierdziły o zafałszowaniu kontrolowanych produktów;

- wyjaśnienia, czy całkowita masa zapakowanych produktów, przy uwzględnieniu masy ich opakowania (tary), jest zgodna ze wskazaniem nominalnej masy towaru (informacją o dokładnej masie opakowania zostało w toku postępowania administracyjnego udostępnione przez producenta; mogło to również być ustalone w laboratorium - zważenie całego produktu przed otwarciem i po wyjęciu całej zawartości i wyschnięciu wkładu absorpcyjnego) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ weryfikacja za pomocą tej metody mogła uchylić braki dotyczące faktu oraz metody odzyskania osocza z wkładu absorpcyjnego;

- zaniechania pobrania i poddania analizie próbki kontrolnej, w sytuacji gdy pobranie próbki nie jest utrudnione z uwagi na wartość, rodzaj lub niewielką ilość produktu, a przechowywanie próbki w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu nie jest obiektywnie niemożliwe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ poddanie analizie próbki kontrolnej potwierdziłoby, że w sprawie nie dochodzi do zaniżenia masy kontrolowanych produktów;

- wyjaśnienia, czy kontrolowane produkty objęte są zaleceniami lub wnioskami Inspekcji Sanitarnej, z których wynikałaby konieczność stosowania wkładów absorpcyjnych w tego typu produktach - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ producent mógł zostać zobowiązany przez właściwe organy do stosowania wkładów absorpcyjnych;

b) art. 7 i art. 80 w związku z art. 7a i 10 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny dowodów, tj. "sprawozdania z badań 328 z dnia 02.09.2019 r." i uznania go za wiarygodne, niebudzące wątpliwości i samoistnie wystarczające do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, gdy tymczasem wynika z niego, że sprawozdanie posługuje się nieostrą terminologią odnosząc się do mięsa "z wyciekiem" i "bez wycieku", nie tłumacząc czy i w jakim zakresie badania uwzględniają osocze we wkładzie absorpcyjnym, natomiast zastosowane określenia nie są ani określeniami prawnymi (w szczególności prawa żywnościowego) ani nie pozwalają ustalić, czy obejmuje to również osocze, które z czasem zgromadziło się we wkładzie absorpcyjnym (a jeśli tak, to z jaką niepewnością wyniku lub błędem pomiaru), czy też nie;

c) art. 7 i art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 10 k.p.a., poprzez odmowę (zaniechanie) przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (zwłaszcza w kontekście uwag, o których mowa w lit. a) oraz b) powyżej), przy jednoczesnym braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów na okoliczności istotne, które miały być przedmiotem opinii biegłego,

d) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez błędne uznanie w sentencji decyzji WIIH (utrzymanej w mocy decyzją GIJHARS), że wartość (cen) zakwestionowanych (rzekomo zafałszowanych) artykułów rolno-spożywczych, to 154,85 zł, tj. cena 6 produktów, podczas gdy wyniosła ona ponad 3-krotnie mniej, tj. 48,27 złotych (cena 2 przebadanych produktów);

e) art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niespełniające wymogów prawa uzasadnienie decyzji GIJHARS z uwagi na:

(i) brak ustaleń w przedmiocie spełnienia przesłanki istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych (w szczególności interes ten nie był w żadnym zakresie ważony);

(ii) brak rozróżnienia pomiędzy zafałszowanym artykułem rolno-spożywczym (typ kwalifikowany z możliwością nałożenia wysokiej kary), a przypadkiem nieodpowiadania przez artykuł rolno-spożywczy wymaganiom jakości handlowej (typ podstawowy) - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia w tym zakresie dokonanie kontroli decyzji GIJHARS.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 10 lit c) u.j.h. poprzez przyjęcie, że partia mięsa wieprzowego poddanego kontroli przez WIIH (tj. łącznie 2 zbadane sztuki produktów) stanowiły artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, gdy tymczasem w oznakowaniu produktów podana została zawartość netto, która nie narusza w sposób istotny interesów konsumentów finalnych;

- art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 10 lit. c) u.j.h. poprzez nałożenie na Spółkę kary administracyjnej w przypadku, gdy nie zachodzą ustawowe przestanki do jej nałożenia - tj. nie doszło do wprowadzenia od obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych;

- art. 3 pkt 7 u.j.h. poprzez przyjęcie, że kontrola wykazała rzekome nieprawidłowości w jednej "partii" produktu, gdy tymczasem kontrola obejmowała wyłącznie 2 jednostkowe opakowania produktów, które są niereprezentatywne dla całej partii;

- art. 40a ust. 5 u.j.h. poprzez nieprawidłowe rozważenie i uzasadnienie zastosowania w przedmiotowej sprawie przesłanek, które ten przepis nakazuje uwzględnić, a w szczególności poprzez:

(a) oparcie przestanki stopnia szkodliwości czynu oraz przesłanki zakresu naruszenia jedynie na jednej i tej samej okoliczności, tj. na rzekomym godzeniu w interesy konsumentów;

(b) błędne ustalenie w sentencji decyzji oraz jej uzasadnieniu, że wartość skontrolowanych co do masy netto produktów wyniosła 154,85 zł (podczas, gdy wyniosła ona 48,27 złotych), co nie stanowi spełnienia wymagań wynikających z art. 40a ust. 5 u.j.h., zwłaszcza że art. 3 pkt 10 u.j.h. definicyjnie wymaga ustalenia istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych, a ustalenie jedynie zwykłego naruszenia interesów konsumentów nie pozwala na przyjęcie kwalifikacji, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 10 u.j.h.;

- art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (dalej "Rozporządzenie 178/2002") w zw. z pkt 1.1. Załącznika I do rozporządzenia nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (dalej: "Rozporządzenie 853/2004"), poprzez uznanie, że osocze nie stanowi żywności, gdy tymczasem osocze, jako część mięsa (krwi zwierzęcej znajdującej się w mięsie) jest żywnością i to zarówno, gdy nie zdążyło jeszcze wyciec, jak i gdy wyciek postępuje m.in. wraz z upływem czasu;

- art. 7 ust. 1 lit. a), art. 9 ust. 1 lit e rozporządzenia nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (dalej "Rozporządzenie 1169/2011") i art. 16 Rozporządzenia 178/2002, poprzez przyjęcie, że każda różnica w masie netto produktu wskazanego na etykiecie w stosunku do rzeczywistej masy netto, automatycznie skutkuje wprowadzeniem konsumentów w błąd;

- art. 17 ust. 1-2 Rozporządzenia 168/2002, art. 8 ust. 3-4 oraz art. 38 ust. 1 Rozporządzenia 1169/2011 poprzez nałożenie na spółkę kary pieniężnej w wyniku uznania, że ww. przepisy nakładają na spółkę odpowiedzialność za etykietowanie kontrolowanych produktów w zakresie określenia ich masy, gdy tymczasem etykietowanie jest dokonywane w całości w przedsiębiorstwie pozostającym poza kontrolą spółki, a spółka nie miała możliwości weryfikacji zgodności etykiety z rzeczywistą masą mięsa w kontrolowanych produktach;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu wskutek braku uchylenia decyzji WIIH i braku umorzenia postępowania z uwagi na brak przesłanek do wydania decyzji nakładającej karę administracyjną z tytułu wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2020 roku, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tłumaczenia przysięgłego fragmentu przygotowanej przez Komisję Europejską Białej Księgi w sprawie bezpieczeństwa żywności oraz fragmentu wytycznych Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt Komisji Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ustawy o Inspekcji Handlowej. Oczywistym jest, że w realiach niniejszej sprawy, pobranie próbek produktu pod nazwą Schab wieprzowy Rzeźnik, przez działających na podstawie upoważnienia udzielonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w O., winno odpowiadać wymogom statuowanym w Rozdziale 6 ustawy o Inspekcji Handlowej, zatytułowanym "Pobieranie i badanie próbek produktów", w szczególności następującym przepisom:

"Art. 27.

1. Próbki produktów pobiera się w celu ustalenia, czy produkt spełnia wymagania jakościowe i bezpieczeństwa określone w przepisach odrębnych lub dokumentach normalizacyjnych lub czy jego jakość odpowiada jakości deklarowanej przez przedsiębiorcę.

2. Próbki produktów pobiera się w celu poddania badaniom, w ilościach i w sposób określony w przepisach odrębnych albo dokumentach normalizacyjnych, a w razie braku takiego określenia - w ilościach niezbędnych do przeprowadzenia badań.

3. Pobranie próbki produktu stwierdza się poprzez sporządzenie protokołu.

4. Po przeprowadzeniu badań wykonujący badania sporządza sprawozdanie z badań.

Art. 28.

1. Równocześnie z pobraniem próbki produktu należy, z zastrzeżeniem ust. 3, pobrać i zabezpieczyć dodatkową próbkę produktu z tej samej partii w ilości odpowiadającej ilości pobranej do badań (próbka kontrolna). Przepis art. 27 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

2. Próbka kontrolna jest przechowywana przez kontrolowanego do czasu jej zwolnienia przez wojewódzkiego inspektora, w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu; w tym czasie nie może być wprowadzana do obrotu.

3. Próbki kontrolnej nie pobiera się, jeżeli:

1) pobranie próbki byłoby utrudnione z uwagi na wartość, rodzaj lub niewielką ilość produktu;

2) przechowanie próbki w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu jest niemożliwe;

3) próbka produktu została poddana badaniom organoleptycznym w toku kontroli, chyba że wyniki tych badań uzasadniają podejrzenie, że produkt nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa lub dokumentach normalizacyjnych albo jego jakość nie odpowiada jakości deklarowanej."

Z przywołanego powyżej przepisu art. 28 u.o.i.h. jasno wynika, że pobranie i zabezpieczenie próbki kontrolnej jest obowiązkowe, o czym świadczy użycie w nim wyrażenia "należy (...) pobrać i zabezpieczyć". Jedynym wyjątkiem, pozwalającym na odstąpienie od wykonania powyższego obowiązku, jest zaistnienie przesłanek ujętych w art. 28 ust. 3 punkt 1), 2) lub 3) ww. ustawy. Co istotne, zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2012 roku, poz. 496), gdy, podczas kontroli nie pobrano próbki kontrolnej, należy o tym uczynić adnotację w protokole pobrania próbki, podając przyczynę i podstawę prawną odstąpienia od pobrania próbki kontrolnej.

W realiach przedmiotowej sprawy, w punkcie 6 protokołu pobrania próbki zapisano, że próbki kontrolnej nie pobrano z uwagi na art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji. W myśl cytowanego przepisu, który stanowił podstawę prawną do odstąpienia przez kontrolujących od obowiązku pobrania próbki kontrolnej, nie pobiera się jej, jeżeli próbka produktu została poddana badaniom organoleptycznym w toku kontroli, chyba że wyniki tych badań uzasadniają podejrzenie, że produkt nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa lub dokumentach normalizacyjnych albo jego jakość nie odpowiada jakości deklarowanej. W takim przypadku jednakże, zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 roku, po przeprowadzeniu badań organoleptycznych próbki produktu w toku kontroli wykonujący badanie sporządza sprawozdanie z badań organoleptycznych. Sprawozdanie podpisuje kontrolowany albo osoba upoważniona do reprezentowania kontrolowanego, a w razie ich nieobecności - pracownik kontrolowanego lub świadek oraz wykonujący badanie. Co więcej, sprawozdanie z badań organoleptycznych sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden przekazuje się, za pokwitowaniem, kontrolowanemu albo osobie upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego, a drugi pozostawia się w aktach sprawy (pkt 3). Wzór sprawozdania z badań organoleptycznych określa załącznik nr 4 do rozporządzenia (pkt 4).

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, po pierwsze, nie sporządzono wymaganego sprawozdania z badań organoleptycznych, pomimo, że to właśnie poddanie próbki badaniom organoleptycznym wskazano, jako powód do odstąpienia od pobrania próbki kontrolnej. Po drugie, uwzględniając treść przepisu art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji, wskazanej jako podstawa do odstąpienia od pobrania próbki kontrolnej, nie mógł on, zdaniem Sądu, znaleźć zastosowania w tej konkretnej sprawie. W trakcie kontroli pobrano do badań laboratoryjnych próbki produktu pod nazwą Schab wieprzowy Rzeźnik, przekazaną następnie do Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w K.. I dopiero wykonane tam badania laboratoryjne wykazały zaniżoną masę netto mięsa w stosunku do deklaracji producenta na opakowaniach jednostkowych. Jeżeli zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji próbki kontrolnej nie pobiera się jej, jeżeli próbka produktu została poddana badaniom organoleptycznym w toku kontroli, chyba że wyniki tych badań uzasadniają podejrzenie, że produkt nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa lub dokumentach normalizacyjnych albo jego jakość nie odpowiada jakości deklarowanej, to oczywistym jest, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w przypadku, gdy próbki schabu wieprzowego przekazano do Laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w K. z szerokim zakresem proponowanych badań laboratoryjnych (obejmujących nie tylko zawartość netto mięsa z wyciekiem i bez, ale też zawartość białka, wody, tłuszczu, fosforu, itp.).

Podkreślenia wymaga, że także GIJHARS w odpowiedzi na skargę, w zakresie zarzutu zaniechania pobrania i poddania analizie próbki kontrolnej, nie odniósł się w ogóle do kwestii prawidłowości odstąpienia od pobrania próbki kontrolnej, w oparciu o ujętą w protokole pobrania próbki podstawę prawną, tj. art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji. Organ odwoławczy w to miejsce wskazał, że zgodnie z protokołem pobrania próbek nr 117380 z dnia 27.08.2019: "ilość prób została pobrana w uzgodnieniu przy ich pobraniu jako wystarczające do wykonania badań laboratoryjnych i reprezentatywne dla całych partii" oraz że próbki kontrolnej nie pobrano z uwagi na "rodzaj i charakter produktu, krótki termin przydatności do spożycia, zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Handlowej". Przywołana jednakże w odpowiedzi na skargę treść protokołu pobrania próbek, wskazująca na art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o inspekcji, jako podstawę do odstąpienia od pobrania próbek kontrolnych, nie odpowiada zapisom tegoż protokołu z dnia 27 sierpnia 2019 roku nr 117380, znajdującego się w aktach sprawy, gdzie wyraźnie w punkcie 6 zapisano, że próbki kontrolnej nie pobrano z uwagi na art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji. A to właśnie treść protokołu pobrania próbek i wskazana tam podstawa prawna do odstąpienia od pobrania próbek kontrolnych, jest relewantna dla oceny prawidłowości działania organów w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Podstawa ta natomiast w oczywisty sposób nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie i kontrolujący, powołując się na przepis art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o inspekcji, pobierając próbkę schabu wieprzowego, celem poddania jej szeroko ujętym badaniom laboratoryjnym, nie mogli odstąpić od pobrania próbki kontrolnej. Rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, odnośnie prawidłowości takiego działania w oparciu o przepis art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o inspekcji, są natomiast zupełnie irrelewantne na gruncie przedmiotowej sprawy, skoro nie zostały wskazane w protokole ujęcia próbek, jako podstawa prawna działań kontrolujących. W ocenie Sądu, doszukiwanie się na późniejszym etapie postępowania innych podstaw prawnych, zdaniem organu – właściwych, do podejmowania określonych czynności, tudzież odstąpienia od nich, przez osoby dokonujące kontroli, niż podstawy prawne wskazane przez te osoby w protokole pobrania próbek, całkowicie zniwelowałoby jego gwarancyjny charakter. To bowiem zapisy protokołu pobrania próbek odzwierciedlają na bieżąco, zarówno faktyczne czynności podejmowane przez osoby kontrolujące, jak i każdorazowo ich podstawę prawną. Co więcej, zdaniem Sądu, tak daleko idący błąd na tym etapie kontroli, polegający na odstąpieniu od pobrania próbki kontrolnej, w oparciu o przepis, który w realiach tej konkretnej sprawy, nie mógł znaleźć zastosowania, uniemożliwiał wszczęcie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej, wobec skarżącej, zarówno, jeżeli chodzi o nałożenie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu handlowego produktu zafałszowanego, jak i zobowiązania spółki do pokrycia kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbek produktu. Pamiętać bowiem należy o celu pobrania próbki kontrolnej, umożliwiającej badanemu podmiotowi na weryfikację wyników poprzednich badań a takiej możliwości spółka została w niniejszej sprawie bezpodstawnie pozbawiona. Jednocześnie, z uwagi na to, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, ze wskazanych wyżej przyczyn było niedopuszczalne, poza rozważaniami Sądu pozostały pozostałe zarzuty skargi, jak i załączone do skargi dokumenty, jako bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2020 roku, jak i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] lutego 2020 roku. Nadto, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., należało umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie. O kosztach sądowych postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.