VII SA/Wa 1753/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Paweł Konicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 maja 2023 r. nr 37/2023 w przedmiocie dostępu do akt oddala skargę

Przedmiotem skargi K. S. jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 17 maja 2023 r. (znak: WG-I.7222.2.21.2022.MMA), utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2023 r. (znak: [...]) w przedmiocie wglądu do akt sprawy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 7 lutego 2023 r. K. S. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] znak: [...], zakończonego prawomocną decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. Wnioskodawca wskazał, że jest następcą prawnym J. S., na dowód czego załączył kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2022 r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, z którego wynika, że spadek po J. S., córce J. i S., zmarłej 15 października 1959 r. na podstawie ustawy nabył syn K. S., syn J. i J. w całości. Do wniosku załączono również kserokopię decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. znak [...] o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...], polegającej na wpisaniu do ewidencji M. G. jako posiadacza działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,61 ha w miejsce dotychczasowego posiadacza K. W. s. J. i S. Wnioskodawca wskazał, że sentencja decyzji administracyjnej wpływa na stan masy spadkowej. Pismem z 3 marca 2023 r. wnioskodawca ponowił wniosek, a dodatkowo poinformował, że żądanie udostępnienia akt jest związane z rozważaniem zainicjowania postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji.

Postanowieniem z [...] marca 2023 r. Starosta [...] na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 K.p.a. odmówił wglądu w akta sprawy.

Jak wskazał organ, skarżący wnioskował o wgląd do akt w sprawie, która toczyła się z wniosku M. G. Stroną tego postępowania nie był K. S. ani jego matka J. S. Nie mógł on być zatem stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 K.p.a. Z tych też przyczyn nie przysługuje mu prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego. Uprawnienie do przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania głównego, merytorycznego. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter incydentalny i zależny od postępowania głównego. O tym, czy dany podmiot jest stroną, decyduje istnienie interesu prawnego lub obowiązku, którego dane postępowanie dotyczy (art. 28 K.p.a.), a więc tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym". Art. 73 K.p.a. nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tym postępowaniu. Nie mają zatem żadnego znaczenia podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności, że jego interes prawny wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w W. I Wydział Cywilny z [...] grudnia 2022 r. sygn. akt [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. S., wskazując, że jako spadkobierca legitymuje się interesem prawnym, a żądane dokumenty są mu niezbędne w związku z postępowaniem spadkowym.

Postanowieniem z 17 maja 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu odwoławczego, art. 73 K.p.a. nie stanowi podstawy do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu głównym. Istotą postępowania uregulowanego w art. 73 oraz w art. 74 jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Inne kwestie, takie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron, są poza przedmiotem tego postępowania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...], że skoro wnioskodawcy ani jego spadkodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu głównym, to taki status nie przysługuje również w postępowaniu incydentalnym w trybie art. 73 K.p.a. Skoro skarżący ani jego matka nie byli stronami postępowania o sygnaturze [...], zasadnie organ I instancji odmówił mu dostępu do akt.

Skargę na powyższe postanowienie złożył K. S., podnosząc, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego legitymuje się on interesem prawnym jako spadkobierca, co winno skutkować umożliwieniem mu wglądu do akt sprawy, której przebieg oraz finalna decyzja rzutowała bezpośrednio na stan masy spadkowej spadkodawcy, a w efekcie jego położenia jako spadkobiercy. Skarżący wskazał na art. 2 pkt 8, art. 20 i art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) oraz na pojęcie interesu prawnego. W ocenie skarżącego prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie jest warunkowane spełnieniem jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, poza wymogiem, aby czynności te odbywały się w lokalu administracji publicznej i w obecności pracownika organu. Powyższe prawo ma co do zasady nieograniczony charakter, obejmuje cały tok postępowania administracyjnego we wszystkich instancjach, również po wydaniu i doręczeniu decyzji. Nie jest także dopuszczalne żądanie jakiegokolwiek uzasadnienia potrzeby skorzystania z wymienionych praw. Przepis art. 73 § 1 K.p.a. nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń, a stronie służy prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami. Oznacza to, że organ ma obowiązek udostępnić stronie dokumentację postępowania i wydać z akt sprawy żądane przez stronę uwierzytelnione odpisy.

Odpowiedź na skargę złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a.: "[s]trona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania".

Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 ale także w art. 74 K.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej) postępowania administracyjnego. Poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Art. 73 § 1 K.p.a. gwarantuje stronie prawo wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w każdym stadium postępowania, również po jego zakończeniu. Zakres jawności akt sprawy w postępowaniu administracyjnym jest jednak ograniczony podmiotowo. Z uprawnień wynikających z przepisów rozdziału 3 działu II K.p.a. mogą korzystać jedynie strony postępowania administracyjnego i – na tych samych zasadach – podmioty (uczestnicy) na prawach strony. Podmioty te mogą również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania im z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ich ważnym interesem (por.: Knysiak – Sudyka H. [w]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019 r., LEX/el; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 3161/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 K.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 K.p.a.). W przypadku złożenia wniosku o zapoznanie się z aktami konkretnej sprawy organ administracji odmówi na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. tego prawa, jeżeli stwierdzi, iż wnioskujący o nie podmiot nie ma przymiotu strony postępowania, którego dotyczy wniosek. Przepisu art. 73 § 1 K.p.a. dotyczy prawa strony postępowania, a nie każdego podmiotu, który żądałby wglądu w akta.

Wyjaśnić również należy, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia akt sprawy ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania zasadniczego. Krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania zasadniczego. Również po zakończeniu postępowania zasadniczego, organ nie ustala na potrzeby w sprawie udostępnienia akt, odrębnie i na nowo kręgu uczestników postępowania zasadniczego (głównego). Niewątpliwie dostęp do akt będą mieli następcy prawni stron postępowania zasadniczego, ale nie nowe podmioty, które wskazują, że takie prawo im przysługiwało, a nie zostało ono przez organ w postępowaniu zasadniczym zrealizowane (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1589/17).

O tym, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 73 § 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania zasadniczego (głównego). Tym samym skoro w toku postępowania zasadniczego organ określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego postępowania, jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 K.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu zasadniczym. Ani art. 73 i art. 74 K.p.a., ani jakikolwiek inny przepis nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu zasadniczym (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1589/17).

Wskazując na powyższe rozważania, stwierdzić należało, że postępowanie zasadnicze (główne), do którego akt postępowania wglądu żądał w niniejszej sprawie skarżący, dotyczyło aktualizacji (wprowadzenia zmiany) w ewidencji gruntów i budynków poprzez wprowadzenie do ewidencji M. G. (w miejsce K. W.) jako posiadacza działek nr [...] i [...] w obrębie [...] gm. [...] o łącznej powierzchni 6,61 ha. Jak prawidłowo przyjął zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu ani skarżący K. S., ani jego spadkodawca J. S., na które następstwo prawne powoływał się skarżący, nie byli stronami tego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2013 r. W efekcie tego, skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie z art. 73 K.p.a., a więc dostępu do akt sprawy oraz żądania wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, gdyż nie był on stroną ani następcą prawnym strony postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze, przede wszystkim podkreślić należy, że art. 73 K.p.a. nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Nie miały zatem żadnego znaczenia podnoszone okoliczności, dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego wynikającej z ustalenia wielkości masy majątkowej. Także wskazywane w skardze przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne regulujące funkcjonowanie ewidencji gruntów i budynków nie znajdują powiązania z niniejszą sprawą, która nie dotyczyła oceny prawidłowości dokonanych decyzją z [...] czerwca 2013 r. zmian w ewidencji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym: "[s]prawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie".