VII SA/Wa 233/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 16 grudnia 2022 r., znak NG-O.025.119.2022.JW w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z 16 grudnia 2022 r., nr

NG-O.025.119.2022.JW Główny Geodeta Kraju, powoływany dalej jako "GGK", po rozpoznaniu wniosku G. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy

utrzymał w mocy własne postanowienie z 26 października 2022 r., nr

NG-O-025.90.2022.MM, którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powoływanego dalej jako "WINGiK" z 22 kwietnia 2022 r.,

nr 47/2022.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia GGK wskazał, że nie stwierdził aby postanowienie WINGiK z 22 kwietnia 2022 r., którym orzeczono o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., było obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, bądź jakąkolwiek inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Wyjaśnił, że WINGiK uznał podanie G. W. z 7 lutego 2022 r. za zażalenie na postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., z tego powodu, że G. W. wskazał, iż oczekuje podjęcia działań przez Starostę [...] na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył, że pismo G. W. z 7 lutego 2022 r. było w swej treści wewnętrznie sprzeczne, gdyż w tym samym zdaniu stwierdzał, że nie wnosi zażalenia i jednocześnie żądał zastosowania przepisu art. 132 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że aby mogło dojść w ogóle do rozważania możliwości zastosowania przepisu art. 132 § 1 k.p.a. przez organ I instancji konieczne jest złożenie odwołania (zażalenia). Z tego względu, przywołanie przepisu art. 132 § 1 k.p.a. spowodowało uznanie przez WINGiK podania G. W. z 7 lutego 2022 r. za zażalenie na postanowienie Starosty [...] z 12 stycznia 2022 r.

GGK wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że z uwagi na ww. sprzeczność pisma G. W. z 7 lutego 2022 r., WINGiK powinien był podjąć czynności mające na celu jednoznaczne ustalenie żądania strony, to niepodjęcie takich czynności nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z 22 kwietnia 2022 r., o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Organ zaznaczył, że wydanie przez WINGiK tego postanowienia nie powoduje żadnych negatywnych skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tylko w takim przypadku możemy mówić, że konkretne rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1839/19 w którym Sąd wskazał, że z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki; oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

GGK wskazał, że jeżeli intencją G. W. jest stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., to może z takim żądaniem wystąpić do WINGiK jako organu właściwego, o czym został poinformowany pismem z 22 września 2022 r., nr NG-0.025.90.2022.MM. Dodał, że postanowienie WINGiK z 22 kwietnia 2022 r., nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody do złożenia i rozpoznania takiego wniosku.

Odnosząc się do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutu, że "wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy oraz zakreśla jego przedmiot (...)", oraz "postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony" organ zauważył, iż przywołanie przez G. W. numeru artykułu (art. 132 § 1 k.p.a.) na podstawie którego oczekiwał podjęcia działań przez Starostę [...] świadczy o tym, że WINGiK pismo z 7 lutego 2022 r. mógł potraktować jako zażalenie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że nie wzięto pod uwagę, iż "Oceniając, czy wniesione pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma (...)" oraz tym, czy "pismo to zostało wniesione w terminie złożenia odwołania (...)", organ podkreślił, że postanowienie WINGiK nie powoduje żadnych negatywnych skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tylko w takim przypadku możemy mówić, że konkretne rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo. GGK zaznaczył, że G. W. miał możliwość poinformowania WINGiK, że jego pismo z 7 lutego 2022 r. nie stanowi zażalenia wówczas gdy otrzymał od WINGiK zawiadomienie z 9 marca 2022 r., nr WG-1.7221.3.4.2022.ES wystosowane do niego w trybie przepisów ustawy COVID.

Za bezzasadny GGK uznał także zarzut, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, gdyż podstawa prawna wydanego przez WINGiK postanowienia z 22 kwietnia 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia istnieje i została wskazana w tym postanowieniu. Wskazał, że podstawą prawną tego postanowienia był art. 134 k.p.a., a ewentualne błędne jego zastosowanie nie powoduje wydania postanowienia bez podstawy prawnej. GGK nie stwierdził, aby postanowienie WINGiK z 22 kwietnia 2022 r. obarczone było którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie stwierdził, aby zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na postanowienie GGK z 16 grudnia 2022 r., nr NG-O.025.119.2022.JW złożył G. W.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 61 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktów i dowodów świadczących, że WINGiK wystąpił w sprawie jako organ odwoławczy bez wniosku-odwołania strony. Z tego względu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z 26 października 2022 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że WINGiK wskutek niedopełnienia obowiązku wystąpienia do strony o sprecyzowanie żądań oraz wskutek dokonania bezprawnej własnej interpretacji żądań spowodował, że nie tylko bez wniosku strony, ale nawet wbrew oświadczeniu strony, która jednoznacznie stwierdziła, że nie wnosi zażalenia wystąpił jako organ odwoławczy. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. i jest przesłanką do stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z 22 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GGK z

16 grudnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z 26 października 2022 r., o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z 22 kwietnia 2022 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wyniesienia na gruncie granic prawnych działek nr [...] z działką [...] oraz działki nr [...] z działką [...], położonych w obrębie [...] gmina P., na podstawie operatu [...].

Zdaniem Sądu, badając postanowienie WINGiK z 22 kwietnia 2022 r. w trybie nadzorczym, a to na żądanie skarżącego, GGK dokonał właściwej weryfikacji tego aktu. Uwzględnił stan faktyczny oraz prawny z daty jego wydania, a dokonując oceny poczynionych niewadliwie ustaleń kierował się prawidłową wykładnią art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności pkt 2 tego przepisu. Zasadnie w efekcie przyjął, że stwierdzenie nieważności postanowienia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce wyjątkowo oraz że stan sprawy niniejszej nie uzasadnia jego zastosowania. Uznając, że w sprawie nie ma miejsca także żadna inna wada z art. 156 § 1 k.p.a., prawidłowo odmówił wyeliminowania ww. postanowienia WINGiK z obrotu prawnego. Z tego względu, Sąd nie znalazł przyczyn, dla których postanowienia GGK należałoby uchylić.

Sąd przede wszystkim zaznacza, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (a także niektórych postanowień), dotkniętych najcięższymi wadami. Celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. (znajdującego zastosowanie także do zaskarżalnych postanowień, na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.), a to niezależnie od sposobu jego wszczęcia, jest bowiem ustalenie, czy badana decyzja (postanowienie) dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną – decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3). Podkreślić należy, że prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności, przy czym ocena w tym przedmiocie winna obejmować wszystkie przesłanki nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.); uczynić to może także z przyczyn innych niż wymienione w żądaniu inicjującym to postępowanie. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), winien mieć na uwadze, że może to nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja (albo zaskarżalne postanowienie wobec treści art. 126 k.p.a.) w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu stosowana wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia winno być oparte na bezspornym ustaleniu wystąpienia którejkolwiek wady nieważności.

W badanym w trybie nadzorczym postanowieniu z 22 kwietnia 2022 r. WINGiK stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Bezspornym jest, że postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 stycznia 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Podanie datowane na dzień 7 lutego 2022 r. uznane przez WINGiK za zażalenie zostało złożone osobiście w Starostwie Powiatowym w B.

7 lutego 2022 r., czyli z uchybieniem 7-dniowego ustawowego terminu na wniesienie zażalenia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie, podnoszoną we wniosku o stwierdzenie nieważności, jest dokonana ocena treści pisma skarżącego z 7 lutego 2022 r. Skarżący podnosi, że pismo z 7 lutego 2022 r. nie stanowiło zażalenia, a było to jedynie "krytyczne pismo wystosowane do Starosty zarzucające powiatowemu geodecie bezprawne przeinaczenie wniosku, a co za tym idzie złamanie generalnej zasady związania organu wnioskiem strony". Zdaniem skarżącego, postanowienie WINGiK z 22 kwietnia 2022 r. zostało wydane bez podstawy faktycznej, gdyż nie składał on zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r.

W ocenie Sądu, przede wszystkim zauważyć należy, że pismo skarżącego z

7 lutego 2022 r. jest w swej treści wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżący nawiązywał w nim do postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., wskazując na wadliwość tego rozstrzygnięcia, jednocześnie zastrzegał, że pismo to nie stanowi zażalenia na postanowienie, a z drugiej strony domagał się uchylenia tego postanowienia w trybie art. 132 k.p.a., który to przepis może być zastosowany przez organ wyłącznie w przypadku skutecznego złożenia zażalenia (odwołania) przez stronę. Przepis ten nie stanowi bowiem odrębnej procedury służącej wzruszeniu rozstrzygnięć organu, lecz może być użyty tylko w sytuacji, gdy do organu pierwszej instancji wpłynie w ustawowym terminie odwołanie albo zażalenie.

Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie (zażalenie) wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. W sytuacji natomiast, gdy organ pierwszej instancji nie stosuje art. 132 k.p.a. i nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w tym trybie, ma on obowiązek przekazania środka odwoławczego wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji (art. 133 k.p.a.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, WINGiK do którego Starosta [...] przekazał w trybie art. 133 k.p.a. podanie skarżącego z 7 lutego 2022 r., miał uzasadnione przesłanki, aby uważać to pismo za zażalenie na postanowienie z [...] stycznia 2022 r., gdyż skarżący wyrażał w podaniu niezadowolenie z przedmiotowego postanowienia. Ponadto, w podaniu wskazał wprost art. 132 § 1 k.p.a. na podstawie którego oczekiwał podjęcia działań przez Starostę [...]. Powyższe spowodowało uznanie przez WINGiK podania skarżącego za zażalenie na postanowienie Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r. Zaznaczyć należy, że skarżący pomimo tego, że dowiedział się z zawiadomienia wystosowanego do niego w trybie przepisów ustawy COVID, iż WINGiK traktuje to pismo jako zażalenie, nie poinformował organu, że niewłaściwie odczytuje jego intencje i że działa wbrew jego oczekiwaniom.

Jak słusznie zauważył GGK, nawet gdyby przyjąć, że WINGiK powinien z uwagi na sprzeczności zawarte w treści podania i informację, że nie jest to zażalenie podjąć czynności mające na celu jednoznaczne ustalenie żądania strony, to ewentualne uchybienie organu dotyczy błędnej oceny materiału dowodowego, w tym przypadku podania strony i nie może ono stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sankcji nieważności decyzji (postanowienia) z powodu rażącego naruszenia prawa, nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1652/19; wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10).

Ponadto, jak prawidłowo podniósł GGK wydanie przez WINGiK postanowienia z 22 kwietnia 2022 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, nie powoduje żadnych negatywnych skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tylko w takim przypadku możemy mówić, że konkretne rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo.

Sąd wyjaśnia, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14, wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1839/19). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14;

z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93). Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc powyższe do badanego w sprawie postanowienia, Sąd stwierdza, że podziela ocenę organu co do braku wystąpienia w sprawie wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zestawienie treści postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia z treścią przepisu na podstawie którego zostało wydane i który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 134 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że nie pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Biorąc pod uwagę ustalenia poczynione przez WINGiK w sprawie

i przebieg prowadzonego przez ten organ postępowania zażaleniowego, zgodzić się należy z GGK, że badane postanowienie WINGiK z 22 kwietnia 2022 r. nie jest dotknięte żadną z wad nieważności, w tym także wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia

2022 r. nastąpiło wadliwie, tj. z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., gdyż organ zgromadził i ocenił materiał dowodowy oraz podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy. W związku z tym, że skarżący w piśmie z 7 lutego 2022 r. zwrócił się do Starosty [...] o podjęcie działań na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. w celu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 61 k.p.a.

Dodatkowo wskazać należy, że jeżeli złożył intencją skarżącego jest stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty [...] z [...] stycznia 2022 r., to może z takim żądaniem wystąpić do WINGiK, jako organu właściwego, o czym został poinformowany pismem GGK z 22 września 2022 r. Wydane przez WINGiK postanowienie z 22 kwietnia 2022 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia nie stanowi jakiejkolwiek przeszkody do złożenia i dalszego rozpoznania takiego wniosku.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu przedmiotowej skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art.

119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.