VIII SA/Wa 529/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Ż., P. M., A. U., S. N. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie o sygnaturze akt VIII SAB/Wa 11/15 oddala skargę.

Pismem z dnia 24 maja 2022 r. P. Ż. występujący w imieniu własnym oraz P. M., A. U. i S. N. jako profesjonalny pełnomocnik (dalej: skarżący), wniósł skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej: Prezydent, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15, wnosząc o przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2299 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a) oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., wydanym w sprawie VIII SAB/Wa 11/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z dnia 22 lutego 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. przy ul. L. [...], nr hip. [...]- w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent wyroku nie wykonał.

Prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 919/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniosku skarżących, stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Prezydentowi grzywnę i przyznał skarżącym sumę pieniężną oraz zasądził na ich rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 4 czerwca 2020 r wydanym w sprawie VIII SAB/Wa 19/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku skargi wnioskodawców stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżących z 22 lutego 2021 r., stwierdził, że przewlekłość miała miejsce

z rażącym naruszeniem prawa, przyznał na rzecz każdego ze skarżących po 4.500 zł sumy pieniężnej oraz zasądził koszty postępowania.

Skarżący podnieśli, że pomimo uzyskania wielu pozytywnych dla siebie rozstrzygnięć Sądu, postanowień Wojewody, dwukrotnego wymierzenia grzywny Prezydentowi [...] – postawa organu nie uległa zmianie.

W dalszej części skargi, skarżący podnieśli, że Prezydent [...] nie dotrzymuje terminów wywiązania się z wyroków Sądu, w tym czasie zmarły osoby będące uczestnikami postępowania o odszkodowanie.

Końcowo podniesiono w skardze, że pismem z 22 kwietnia 2022 r. wystosowano do Prezydenta [...] wezwanie do wykonania wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 11/15.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że wskazanym wyrokiem Prezydent [...] został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. L. [...] ozn. Hip [...] w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Dodał, iż w dniu 13 października 2020 r. Prezydent [...] postanowieniem Nr [...] zawiesił prowadzone, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, postępowanie odnośnie ustalenia odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie przez skarżących.

Do dnia złożenia skargi jak wywiódł Prezydent, Wojewoda [...] nie rozpatrzył złożonego zażalenia.

Prezydent [...] do odpowiedzi na skargę dołączył Postanowienie Nr [...] z 13 października 2020 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola taka polega m.in. na rozpoznawaniu skarg na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Z art. 154 § 1 p.p.s.a. wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.

Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny organowi za niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może być spełniona, jeżeli skarżący wezwali właściwy organ po doręczeniu mu prawomocnego orzeczenia sądowego wraz z aktami sprawy. Dopiero bowiem od tej daty zaczyna biec termin do załatwienia sprawy przez organ – co odnosi się tak do terminu określonego w przepisach prawa (np. w art. 35 k.p.a.), jak

i wyznaczonego przez sąd w trybie art. 286 § 2 p.p.s.a. (tak J. P. Tarno [w:] Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, str. 333-334, teza 7). Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1529/07 (publ. LEX nr 453494).

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 154 p.p.s.a. Autor skargi domagał się na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznania od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej, w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów.

Przepisem, który dotyczy przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżących jest art. 154 § 7 p.p.s.a., zgodnie z którym uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154).

Zauważenia wymaga, że celem takiej skargi jest z jednej strony przymuszenie organu do załatwienia sprawy, w której nie wydaje on stosownego rozstrzygnięcia - mimo nałożonego nań wyrokiem sądu obowiązku zakończenia postępowania

w oznaczonym terminie - przez co pozostaje w zwłoce kwalifikowanej jako bezczynność lub przewlekłość; z drugiej zaś wymierzenie mu z tego tytułu sankcji, jak też ewentualne wynagrodzenie stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonywaniem wyroku

i nieprawidłowym działaniem organów administracji publicznej. Przy czym zastosowanie środków prawnych o charakterze dyscyplinującym czy kompensacyjnym, przewidzianych w omawianym przepisie, nie wyklucza załatwienia sprawy już po wniesieniu skargi, o czym wprost przesądza art. 154 § 3 p.p.s.a.

Odmiennie jednak w ocenie Sądu przedstawia się sytuacja, gdy stan bezczynności w wykonaniu wyroku ustał przed wniesieniem skargi. Podkreślić tu należy, że aby skutecznie postawić organowi zarzut bezczynności (przewlekłości) przy jego wykonywaniu, koniecznym jest by w dacie wnoszenia skargi tak kwalifikowana opieszałość rzeczywiście istniała. Ta zaś ma miejsce jedynie wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie, ale tego nie czyni.

Wracając do rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić należy, że zwrot akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 19/20 miał miejsce w dniu 8 września 2020 r. (d: akta administracyjne). Po zwrocie akt do organu, zebrano oświadczenia od pracowników, a następnie postanowieniem z dnia 13 października 2020 r. Nr [...], Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. L. [...], ozn. Hip [...], z wniosku złożonego w dniu 22 lutego 2012 r. przez J. Ż. oraz wniosku złożonego przez P. [...] M., A. [...] U., M. [...] N. i R. M. w dniu 19 października 2012r. (data wpływu do organu 23 października 2012 r.) do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku M. [...] N., R. M., P. [...] M. oraz A. [...] U. z dnia 19 października 2012 r. (data wpływu do organu 23 października 2012 r.) o zwrot dawnej nieruchomości w. przy ul. L. [...] ozn. hip [...].

Uzasadniając postanowienie Prezydent stwierdził, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a.

W dniu 3 listopada 2020 r. skarżący złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, które jak wynika z odpowiedzi na skargę nie zostało rozpatrzone przez Wojewodę.

Następnie pismem z 22 kwietnia 2022 r. skarżący wezwali Prezydenta [...] do wykonania wyroku.

Wyjaśnić należy, że zawieszenie postępowania oznacza, że terminy określone

w kodeksie postępowania administracyjnego nie biegną (art. 103 k.p.a.). Ponieważ

w zakresie terminów załatwienia sprawy kodeks ów w art. 35 § 4 odsyła także do terminów ustalonych w przepisach szczególnych (a takim jest art. 286 § 2 p.p.s.a.), przyjąć należy, że zawieszenie postępowania wstrzymuje także bieg terminu załatwienia sprawy określonego wyrokiem sądu.

W sytuacji zatem zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, której dotyczył wyrok wydany ze skargi na bezczynność, nie można organowi postawić zarzutu, że owego wyroku nie wykonuje. Niezależnie bowiem od czasu zwłoki

w załatwieniu tej sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a sam okres zawieszenia stanem bezczynności nie jest. Zawieszenie postępowania jest to wszak taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy lis pendens i jakkolwiek nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, to tok postępowania ulega wstrzymaniu,

a sprawa spoczywa bez nadawania jej biegu i żadne czynności procesowe nie mogą być podejmowane (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3082/13, Lex nr 1564045). Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje zatem także możność powstania bezczynności związanej

z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia postanowienia w toku instancji, a w dalszej kolejności do sądu administracyjnego.

W wyroku I OSK 184/22 z dnia 27 kwietnia 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zawieszenie postępowania administracyjnego

i bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy są odrębnymi i wzajemnie wyłączającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania, w świetle art. 103 k.p.a, wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (cytowane przez skarżący kasacyjnie organ postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r., II SA 697/92, publ. ONSA 1994/2/50, wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". W tym samym orzeczeniu NSA wskazał również, że "na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA z 27 lutego 2020 r., I SAB/Wa 156/19, tamże). Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu nieuprawnione. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania".

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie w dacie wnoszenia przez skarżących skargi, stan bezczynności w wykonaniu wyroku nie występował (wobec uprzedniego zawieszenia postępowania administracyjnego) i na dzień wyrokowania stan ów nie uległ zamianie, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.