I GSK 1390/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 748/21 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w P. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 28 listopada 2019 r., nr DRP.WPAV.411.1941.2019.KKL w przedmiocie nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz Zakładu [...] w P. 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 748/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej: "p.p.s.a." w sprawie ze skargi Zakładu [...] im. A.B.[...] w P. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 28 listopada 2019 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i 1a2 w związku z art. 2 pkt 4a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573) – zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji", polegającej na przyjęciu, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, stanowiący warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, który według informacji uzyskanych z ZUS nie został realnie spełniony, należy uznać za spełniony przez pracodawcę w terminie, pomimo że realnie zapłacone składki nie pokrywają składek należnych od zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy będące przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Zarzuty odnoszące się do przepisów prawa procesowego obejmowały:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w zastępstwie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest zobowiązany do ustaleń związanych z zakresem działalności ZUS , tj. w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o wypłatę miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej: "k.p.a." w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w przedmiotowym postępowaniu organ błędnie zinterpretował i niewłaściwie zastosował przepis art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego ZUS i powołanie się na nieustalenie okoliczności istotnych w sprawie, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd - wskazanie w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ powinien ustalić i przedstawić informację o niedopłacie za sporny okres na indywidualnym koncie ZUS każdej z niepełnosprawnych osób. Zdaniem organy wskazane uchybienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i oświadczył, że również zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bo strona skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Kwestionowane są ustalenia faktyczne, których zakres zależy od prawidłowej, a również podważanej w środku odwoławczym, wykładni przepisów prawa materialnego. Dlatego w tym przypadku ta druga kwestia musi być rozważona w pierwszej kolejności.

Nie sposób podzielić zarzutu wadliwej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Przede wszystkim zauważyć należy, że rzeczywiście, ustawodawca uzależnił uzyskanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych od terminowego ponoszenia kosztów płacy. Ustalenie znaczenia tego ostatniego pojęcia jest zatem kluczowe dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zostało ono zdefiniowane w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji i oznacza "wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych". Przepis ten odwołuje się do innego terminu języka prawnego, tj. wynagrodzenia, stanowiącego obligatoryjny element stosunku pracy, o którym mowa w art. 22 § 1 oraz art. 29 § pkt 3 i nast. ustawy z 6 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1320).

Jest to w pełni zrozumiałe, bo ustawodawca odwołuje się do konstrukcyjnych dla stosunku pracy terminów: pracownika i pracodawcy. Świadczy o tym treść art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w którym mowa jest o zatrudnieniu pracownika, zaś w art. 26b ust. 2 tej ustawy – o pracodawcy. Unormowane w przepisach o rehabilitacji prawo pracodawcy do refundacji określonych kosztów związane jest bowiem z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych na podstawie umowy o pracę. Nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, że umowy o współpracy innego rodzaju, w szczególności umowy o dzieło lub zlecenie, regulowane przepisami art. 627 i nast. lub art. 734 i nast. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740) nie wchodzą w zakres analizowanej regulacji.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepisy ustawy o rehabilitacji odnoszą się do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, nie zaś wszystkich pracowników, a zatem jedynie naruszenie przez pracodawcę obowiązku uiszczenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych rodzić może konsekwencje w postaci pozbawienia prawa do refundacji (zob. np. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2217/19, ONSAiWSA 2021/1/15).

Sumując tę część rozważań, stwierdzić należy że Sąd Wojewódzki nie dopuścił się wadliwej wykładni art. 26 ust. 1a1 pkt 3 ani art. art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, skoro przyjął że uchybienie terminów, o których mowa w pierwszym z tych przepisów dotyczy wyłącznie kosztów płacy – wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, do których odwołuje się drugi z wymienionych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd pierwszej instancji prawidłowo określił te fakty sprawy, które powinny zostać ustalone w postępowaniu administracyjnym; należało zbadać, czy w analizowanych przez organy okresach pracodawca wywiązał się z uiszczenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tego, że organy w tym zakresie postępowania nie przeprowadziły. Za pomocą zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej próbuje natomiast podważyć zakreślony przez Sąd pierwszej instancji katalog prawnie znaczących faktów. Zgodzić się należy z tezą skargi kasacyjnej, że gdyby Sąd pierwszej instancji zaakceptował proponowaną przez organy wykładnię przepisów prawa materialnego, wówczas materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie byłby wystarczający do wydania decyzji. Skoro jednak przyjęta przez organy interpretacja została przez Sąd zakwestionowana, należy ten materiał uzupełnić, a w motywach decyzji administracyjnej wynik dodatkowych ustaleń zaprezentować.

Wyjaśnić także trzeba, że to organ prowadzący postępowanie administracyjne, jako jego gospodarz obowiązany jest do zebrania wszystkich niezbędnych dowodów i samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, nawet jeżeli dotyczy on okoliczności kontrolowanych przez inne organy (w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Z unormowanej w art. 7b k.p.a. zasady współdziałania organów wynika, że do ich powinności należy podejmowanie współpracy mającej na celu prawidłowe, zgodne z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej stwierdzenie faktów. Jeżeli zatem jakiś dokument, z którego dowód należy przeprowadzić znajduje się w dyspozycji innego organu, nie ma przeszkód, by wystąpić o jego udostępnienie organowi prowadzącemu postępowanie. Nieuzasadnione z tego powodu pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten normuje obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Do jego naruszenia dojść może wówczas, gdy sąd wojewódzki nie zawarł w motywach któregokolwiek z obowiązkowych jego składników, albo wprawdzie elementy te zamieścił, ale uczynił to w sposób niewystarczający dla wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia. Naruszenie reguł sporządzania uzasadnienia doprowadzić może do uchylenia zaskarżonego wyroku tylko wówczas, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Postawienie tego zarzutu nie może natomiast służyć podważeniu ustaleń przyjętych za podstawę wydanego przez sąd wojewódzki wyroku (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1444/18, LEX nr 3304668). Wbrew twierdzeniu środka odwoławczego, Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując powody, dla których ocenił prezentowaną przez organy wykładnię prawa jako nieprawidłową, a poczynione ustalenia – za niewystarczające. Motywy wyroku są jasne i zrozumiałe i skutkiem zastosowania się do zaleceń Sądu z pewnością nie będzie wydanie decyzji naruszającej prawo. Przeciwnie – wykonanie wyroku wywołać powinno stan zgodności z prawem. Nie doszło zatem do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.