I OSK 225/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 130/21 w sprawie ze skargi S.T. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w przedmiocie zwalczania grypy ptaków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 listopada 2021 r., po rozpoznaniu skargi S.T. na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w przedmiocie zwalczania grypy ptaków, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 6 i art. 44 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421), dalej: ustawa o ochronie, w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zawiadomienie o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego;

2) przepisów postępowania:

a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z [...] marca 2021 r. oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od trzymania odpisu prawomocnego wyroku, podczas gdy organ nie pozostawał w bezczynności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa przez jego niezastosowanie i rozpatrzenie skargi, pomimo że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z [...] marca 2021 r. zawiadomił organ o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej u gołębi hodowanych w K. przy ul. [...], wskazując, że na terenie osiedla C. zaczęły pojawiać się padłe ptaki.

W związku z brakiem reakcji organu pismem z [...] maja 2021 r. skarżący ponownie zawiadomił organ o podejrzeniu wystąpienia choroby zakaźnej u gołębi hodowanych pod wskazanym powyżej adresem. Jednocześnie zwrócił się też do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, podnosząc, że pomimo upływu 30-dniowego terminu od pierwotnego zawiadomienia nie otrzymał od niego żadnej odpowiedzi.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. organ odniósł się do "informacji o wystąpieniu grypy ptaków na terenie osiedla C." i wskazał, że wszystkie obostrzenia dotyczące zwalczania grypy ptaków dotyczą osób utrzymujących drób oraz inne ptaki, w związku z czym każdy hodowca utrzymujący drób oraz inne ptaki jest zobowiązany do ich przestrzegania. Jednocześnie, wskazano, że na mocy rozporządzenia nr 10/2021 Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia 14 maja 2021 r. w sprawie zwalczania wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI) osiedle C. w m. K. zostało uznane za obszar zagrożony wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI).

W odpowiedzi na otrzymane pismo skarżący pismem z [...] czerwca 2021 r. zwrócił się zarówno do organu jak i do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazując, że powyższa odpowiedź nie stanowi reakcji na jego pisma. Podkreślił, że nie podjęto żadnych czynności kontrolnych, ani nie poinformowano go o efektach takich czynności. Skarżący wyjaśnił, że organ informował go o poddaniu badaniom martwych ptaków znalezionych na obszarze powiatu kaliskiego, podczas gdy zawiadomienie dotyczy określonej hodowli.

Pismem z [...] lipca 2021 r. poinformowano skarżącego, że wszystkie obostrzenia dotyczące zwalczania grypy ptaków dotyczą osób utrzymujących drób oraz inne ptaki, w związku z czym każdy hodowca utrzymujący drób oraz inne ptaki jest zobowiązany do ich przestrzegania. Wyjaśniono też, że w przypadku gołębi hodowanych na terenie miasta nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

Pismem z [...] lipca 2021 r. skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w załatwieniu jego wniosku oraz zażądał przeprowadzenia kontroli lub ustaleń zgodnie z jego wnioskiem, zobowiązania organu do udzielenia informacji czy uwzględniono wnioski dowodowe skarżącego oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku w określonym terminie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że pism skarżącego nie można było uznać, za wnioski bądź skargi w rozumieniu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym należało uznać, że złożenie wniosku z [...] marca 2021 r. powodowało wszczęcie postępowania i konieczność podjęcia działań określonych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Sąd zaznaczył także, że wspomniana ustawa dotyczy także gołębi.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że pisma skarżącego z [...] marca i [...] maja 2021 r. należało zakwalifikować jako pisma złożone w trybach określonych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a odpowiedzi udzielone przez organ nie podlegają ocenie sądu administracyjnego jako niemieszczące się w zakresie wyznaczonym art. 3 § 2 ppsa. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 227 kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Analiza tego przepisu wskazuje, że przedmiotem skargi może być sposób działania bądź bezczynność organu, przy czym skarga składana w trybie art. 227 kpa ma na celu nie tyle wszczęcie postępowania, co spowodowanie korekty postępowania organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego charakteru tego nie można przypisać wnioskom skarżącego z [...] marca i [...] maja 2021 r. Niewątpliwie bowiem intencją skarżącego było wszczęcie określonego postępowania i uzyskanie rezultatu w postaci zapewnienia właściwego stanu sanitarnego hodowli gołębi wskazanej przez skarżącego. Z kolei w myśl art. 241 kpa przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności, podczas gdy analiza treści pism skarżącego z [...] marca i [...] maja 2021 r. wskazuje, że nie mieściły się one w tematyce pism wskazanej w przywołanym przepisie.

Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga z [...] lipca 2021 r. dotyczyła bezczynności organu, a nie wynikała z niezadowolenia ze sposobu załatwienia pism zakwalifikowanych nieprawidłowo przez organ za jedną z form wskazanych w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym złożona skarga nie podlegała odrzuceniu w trybie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia tego przepisu okazał się niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 42 ust. 6 i art. 44 ustawy o ochronie w zw. z art. 61 § 1 kpa, należy wskazać, że zgodnie z tym ostatnim przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Argumentacja organu związana z tym zarzutem opiera się na stanowisku, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie, w tym w szczególności jej art. 42 ust. 6 i art. 44, wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek i tryby te nie powinny być ze sobą dowolnie mieszane. Należy przypomnieć, że pismami z [...] marca i [...] maja 2021 r. skarżący żądał zainicjowania określonego postępowania. Oznacza to, że organ zobowiązany był do przeprowadzenia stosownej kontroli i odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa bądź wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że niezależnie od oceny wniosku skarżącego ustawodawca nałożył na adresata wniosku obowiązek określonego działania. Niepodjęcie tych działań w określonych terminach powoduje, że organ pozostawał w bezczynności.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w związku z czym należało uznać, że wszczęte zostało postępowanie, zwłaszcza że art. 44 ust. 6 i art. 44 ustawy o ochronie przewiduje podjęcie określonych działań po wpłynięciu zawiadomienia o zaistnieniu sytuacji wskazującej na ryzyko zooepidemiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organ miał obowiązek podjęcia określonych działań w związku z otrzymaniem wniosków z [...] marca i [...] maja 2021 r. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 42 ust. 6 i art. 44 ustawy o ochronie w zw. z art. 61 § 1 kpa.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa, należy odnotować, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych konstruowanie zarzutu skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa jest z założenia wadliwe. Jest to przepis wynikowy, wyznaczający kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na bezczynność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 20223 r., sygn. akt III OSK 2705/21). Przepisy wynikowe nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia takiego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie przepisów wynikowych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2023 r., sygn. akt 1021/22). Autor skargi kasacyjnej stawiając omawiany zarzut, nie powiązał naruszenia art. 149 § 1 i 3 ppsa z naruszeniem określonego przepisu prawa procesowego albo materialnego, co czyni ten zarzut wadliwym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.