I OSK 234/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Tomasz Zbrojewski del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 81/20 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 sierpnia 2020 r. oddalił skargę M.R. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. M.R. wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrezygnował z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 132 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że waloryzacja oraz wypłata odszkodowania może dotyczyć wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej, a nie może dotyczyć sytuacji, w której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 Nr 10 poz. 64, z późn. zm.), dalej: uzt, co w efekcie prowadzi do sprzecznego z Konstytucją zróżnicowania pozycji obywateli, z uwagi na formę prawną, w jakiej doszło do wywłaszczenia ich własności;

2) art. 6 i art. 7 ust. 1 uzt przez ich niezastosowanie, polegające na braku przyjęcia przez organ, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem i wobec tego zastosowanie znajdzie tryb administracyjny przewidziany w art. 132 ust. 3 ugn;

3) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne uznanie, że odszkodowanie należy się jedynie osobom, wobec których wydano decyzję wywłaszczeniową;

4) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 132 ust. 3 ugn przez dokonanie przez organ błędnej wykładni tych przepisów i uznanie, że w niniejszej sprawie nie będzie miało zastosowanie postępowanie administracyjne;

5) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na odmowie uchylenia decyzji [...] grudnia 2019 r., mimo że wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, bowiem organy administracji publicznej przerzuciły ciężar dowodu wypłaty odszkodowania na stronę oraz rozstrzygnęły występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącego, zaś Sąd pierwszej instancji zaakceptował te niezgodne z przepisami postępowania praktyki i wydając zaskarżone orzeczenie, postąpił tak samo;

6) art. 151 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody, mimo że organ ten, a w ślad za nim Sąd, przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący i zgodny z zasadami logiki, a swoje rozstrzygniecie oparł na wadliwej ocenie materiału dowodowego, wskutek czego zaskarżona decyzja nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale;

7) art. 151 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7a ust. 1 oraz 8 kpa przez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności naruszając zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz rozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości na niekorzyść obywatela;

8) art. 151 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 kpa przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.

Dodatkowo skarżący podtrzymał złożony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z Konstytucją RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł dodatkowe zarzuty naruszenia zakazu reformationis in peius oraz art. 70 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy bowiem prawidłowo zgromadziły w sprawie dostępny materiał dowodowy, dokonały jego logicznej i zgodnej z zasadami doświadczenia życiowego oceny. Braku dowodów wskazujących na wypłatę kwoty stanowiącej ekwiwalent za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obręb [...], Z., nie można bowiem tłumaczyć tym, że należna kwota nie została w ogóle wypłacona. Odnotować bowiem należy, że sporna nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie aktów notarialnych z [...] kwietnia 1969 r. Obowiązujące w tym czasie przepisy przewidywały brakowanie dokumentacji, w tym w szczególności dokumentacji finansowej, po upływie określonego czasu. Oznacza to, że brak takiej dokumentacji nie może wprost wskazywać na brak wypłaty kwoty umownej za sporną nieruchomość. Kwota ta mogła bowiem zostać wypłacona, a dokumentacja związana z tą wypłatą mogła zostać zniszczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy zasadnie oceniły, że skoro poprzednicy prawni skarżącej dokonujący zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie domagali się wypłaty zaległej ceny wynikającej z umowy sprzedaży spornej nieruchomości, to istniały przesłanki do przyjęcia, że cena ta została uiszczona w całości. Odnotować należy, że pismem z [...] czerwca 1969 r. M.M. domagała się wypłaty należności za uprawy i rośliny znajdujące się na zbytej nieruchomości. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że żądanie to zostało złożone w czasie, gdy nie upłynął jeszcze termin wypłaty ceny nabycia nieruchomości (por. art. 12 ust. 1 i 2 uzt), ale wskazuje to, że pierwotni właściciele spornej nieruchomości mieli możliwości prawne oraz wolę uregulowania wszystkich kwestii związanych ze zbyciem własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak analogicznego żądania dotyczącego kwoty stanowiącej cenę zakupu nieruchomości pozwala przyjąć, że cena ta została uiszczona. Ponadto o braku wypłaty tej kwoty nie może stanowić fakt nieistnienia pokwitowania, o którym mowa w art. 462 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), dalej: kc. Przepis ten w niezmienionym od dnia wejścia w życie brzmieniu stanowi, że dłużnik, spełniając świadczenie, może żądać od wierzyciela pokwitowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że uzyskanie pokwitowania jest uprawnieniem dłużnika, a nie jego obowiązkiem. Dłużnik, spełniając zatem świadczenie, może, ale nie musi zażądać stosownego pokwitowania i brak pokwitowania w przypadku braku zgłoszenia takiego żądania przez dłużnika spełniającego nie może świadczyć o niespełnieniu świadczenia (braku wypłaty należności na nabytą nieruchomość). Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku odmowy pokwitowania, zgodnie z art. 463 kc w brzmieniu niezmienionym od dnia wejścia w życie tego przepisu, dłużnik może powstrzymać się ze spełnieniem świadczenia albo złożyć przedmiot świadczenia do depozytu sądowego. Brak dowodów na złożenie do depozytu sądowego kwoty wynikającej z aktów notarialnych, na których podstawie doszło do nabycia spornej nieruchomości, oraz brak żądań ze strony pierwotnych właścicieli dotyczących wypłaty zaległej należności, uzasadnia wniosek, że należność ta – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – została wypłacona.

Odnosząc się do zarzutu braku przesłuchania w toku postępowania administracyjnego strony, wskazać należy, że organy prowadzące postępowanie mają zgodnie z art. 12 § 1 kpa działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie stroną postępowania pierwotnie była M.M., a obecnie stroną jest skarżący. Osoby te są następcami prawnymi pierwotnych właścicieli spornej nieruchomości. Oznacza to, że ich wiedza w zakresie otrzymania przez pierwotnych właścicieli nieruchomości kwoty wynikającej z faktu sprzedaży nieruchomości jest wiedzą pochodną zależną od tego, co zostało im przekazane przez pierwotnych właścicieli. Dodatkowo należy odnotować, że strony postępowania zainteresowane są określonym wynikiem postępowania, w związku z czym ich zeznania z natury są subiektywne. Z tych przyczyn ustawodawca, przewidując w art. 86 kpa instytucję przesłuchania stron postępowania, wskazał, że przeprowadzenie tego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu, a jego realizacja może dojść do skutku po wyczerpaniu innych środków dowodowych bądź ich braku i jedynie w sytuacji, gdy w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji powyższego – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 86 kpa należało uznać za nieuzasadnione.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 i art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa przez naruszenie zasady bezstronności. Zarzut ten oparty jest bowiem na przeświadczeniu skarżącego o uwzględnieniu wyłącznie argumentów przemawiających na korzyść Skarbu Państwa i bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które zostały wywłaszczone, i osób, które zbyły nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy. Zauważyć jednak należy, że wybór trybu przejścia własności nieruchomości należał do pierwotnych właścicieli nieruchomości. Wybór trybu nie pozostawał bez znaczenia, gdyż w przypadku odmowy zbycia nieruchomości w drodze umownej wywłaszczenie i pozostałe kwestie z nim związane, w tym również wypłata odszkodowania, regulowane były przepisami prawa administracyjnego, podczas gdy zbycie umowne prowadziło do przejścia na grunt regulacji cywilnoprawnej, nawet jeżeli wybór tej drogi następował w wyniku mylnego przeświadczenia, że skoro nieruchomość zostanie wywłaszczona, to lepszym rozwiązaniem będzie jej dobrowolne zbycie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13). W konsekwencji osoby, które wybrały zbycie w drodze umowy sprzedaży, zyskały prawo do ochrony sądowej nawiązanego stosunku prawnego, w tym w kontekście ochrony dotyczącej wypłaty należności za nabytą nieruchomość oraz ewentualnych wad woli, które mogły pojawić się w procesie zbywania nieruchomości "zagrożonej" wywłaszczeniem, ale z drugiej strony w przypadku ich biernej postawy narażały się na zarzut przedawnienia roszczeń. Oznacza to, że zastosowanie w stosunku do osób, które zbyły własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, najpierw ochrony realizowanej za pośrednictwem sądów powszechnych, a następnie po upływie okresu przedawnienia roszczeń w drodze administracyjnoprawnej, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania tej grupy osób w stosunku do byłych właścicieli nieruchomości, których pozbawiono tego prawa w drodze decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych powyżej przepisów należało uznać za niezasadny.

Z kolei za niezrozumiały należało uznać zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7a kpa. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi bowiem w § 1, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że rozpoznawana sprawa dotyczy kwestii należności za nieruchomość zbytą w 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa, a nie nałożenia na stronę obowiązku bądź odebrania lub ograniczenia jej uprawnienia. Dodatkowo w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występują wątpliwości dotyczące treści normy prawnej. Przepis ten nie znajduje zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Niezrozumiały okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 70 kpa zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ administracji publicznej może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy. Przepis ten nie znajdował zastosowania w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym jego zastosowanie nie było badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o argumentację zmierzającą do wykazania, że zbycie nieruchomości w trybie art. 6 uzt, a obecnie art. 114 ugn stanowi wywłaszczenie, gdyż brak sprzedaży takiej nieruchomości doprowadzi do wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko takie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za błędne. Wybór bowiem czy nieruchomość zostanie zbyta w drodze umowy, czy decyzji wywłaszczeniowej ma określone skutki. W przypadku wyboru zbycia nieruchomości w drodze umowy właściwym reżimem prawnym do regulacji nawiązanych stosunków staje się reżim cywilnoprawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2178/12). Konsekwencją wyboru drogi przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa jest również to, że w przypadku zbycia umownego ekwiwalentem za zbytą nieruchomość jest cena nabycia nieruchomości, a w przypadku decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie. Fakt, że w myśl art. 6 ust. 1 uzt cena nabycia nieruchomości nie mogła być wyższa niż wartość ustalona według zasad odszkodowania, nie powoduje, że cena nabycia staje się odszkodowaniem, a wykup nieruchomości należy uznać za jej wywłaszczenie. Przepisy o wykupie nieruchomości zawierają bowiem odesłanie do regulacji dotyczącej odszkodowania wyłącznie w zakresie ograniczenia górnej granicy wartości ceny nabycia nieruchomości, a nie w pełnym zakresie. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do nabycia nieruchomości w drodze umowy nie można stosować przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym należy, że przepisy wyraźnie rozdzielają przejęcie nieruchomości w drodze umowy i wywłaszczenie w drodze decyzji oraz konsekwencje wynikające z wyboru jednego z tych rozwiązań. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Podkreślenia przy tym wymaga, że treść zacytowanego przepisu powołuje się wprost na odszkodowanie, a nie cenę nabycia nieruchomości i wymaga jego określenia w decyzji, a nie umowie sprzedaży nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że brak jest prawnej możliwości zastosowania przepisów o waloryzacji odszkodowania do ceny zbycia nieruchomości określonej w umowie cywilnoprawnej (por. przywołany już w niniejszym uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13). Zrównanie uprawnień osób, które zbyły na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości, z uprawnieniami osób wywłaszczonych powodowałoby, jak wskazano to powyżej, że osoby te objęte są dodatkową ochroną sądów powszechnych, a po okresie przedawnienia roszczeń korzystają z rozwiązań przewidzianych dla wywłaszczenia w formie decyzji. W sytuacji takiej osoby, które zbyły własność nieruchomości, nie czekając na wywłaszczenie w drodze decyzji, dysponowałyby większymi prawami od osób wywłaszczonych, co niewątpliwie prowadziłoby do dyskryminacji osób, które nie skorzystały z możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy i naruszałoby przepisu konstytucji przewidujące równość podmiotów wobec prawa. W konsekwencji powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 i art. 7 uzt, art. 132 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 32 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 132 ust. 3 ugn oraz art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z tym, że treść powyższych przepisów nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do ich konstytucyjności w zakresie zróżnicowania uprawnień osób, które zbyły własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy oraz osób wywłaszczonych, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku autora skargi kasacyjnej o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności wskazanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z przepisami Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wbrew treści obowiązujących przepisów rozpoznał wniosek o waloryzację ceny wykupu nieruchomości w trybie przewidzianym dla odszkodowania wyznaczanego w drodze decyzji, to zaszły przesłanki do uchylenia takiej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. Dalsze bowiem prowadzenie postępowania w sprawie, w której zastosowania nie znajdowały przepisy administracyjnego, byłoby bezprzedmiotowe. W konsekwencji powyższego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 kpa.

Odnotować przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skoro organ pierwszej instancji odmówił zwaloryzowania ceny zbycia nieruchomości, to uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy nie prowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej strony. Nie nabyła ona bowiem żadnego uprawnienia na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, a zatem uchylenie tej decyzji nie pozbawiało jej żadnego uprawnienia. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 kpa.

Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.