II GPP 3/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi D. Ś. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SPP/Wa 375/19 w sprawie ze skargi D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania.

Pismem z dnia 5 września 2019 r. D. Ś. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wraz ze skargą strona złożyła formularz PPF w celu przyznania jej prawa pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata.

Postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., sygn. akt VII SPP/Wa 375/19, starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał skarżącemu prawo pomocy we wnioskowanym zakresie. W wykonaniu zarządzenia z dnia 31 października 2019 r., pismem z dnia 6 listopada 2019 r. przesłano skarżącemu odpis ww. postanowienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że doręczenie postanowienia o przyznaniu stronie prawa pomocy nastąpiło z dniem 20 listopada 2019 r.

W dniu 15 listopada 2019 r. Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła dla skarżącego w rozpoznawanej sprawie pełnomocnika z urzędu, o czym zawiadomiono stronę postępowania.

Zarządzeniem z dnia 28 stycznia 2020 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 5 marca 2020 r.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2173/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Ś. na decyzję SKO w Siedlcach z dnia[...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Od powyższego wyroku ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości.

Zarządzeniem z dnia 7 października 2020 r. zarejestrowano w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 2132/20 sprawę ze skargi kasacyjnej D. Ś.

Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. D. Ś. złożył "Zażalenie na przewlekłość art. 37 kpa". Zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2173/19, Przewodniczący Wydziału VII WSA w Warszawie pismo skarżącego dołączył do akt sprawy.

Pismem z dnia 20 lutego 2022 r. D. Ś. wniósł skargę na przewlekłość postępowania sądowego, wskazując w piśmie sygn. akt VII SPP/Wa 375/19 oraz podnosząc, że "w dniu 14 czerwca 2021 r. wniósł zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Minęło 8 miesięcy. Zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest zażaleniem czy skargą decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Obywatel ma prawo zwracania się do wszystkich organów państwa, co gwarantuje Konstytucja. Zażalenia i skargi powinny być 228 k.p.a. rozpatrywane i załatwiane szybko i sprawiedliwie. Winni przewlekania albo przejawiający bezduszny i biurokratyczny stosunek powinni być pociągnięci do odpowiedzialności art. 52 § 1 k.p.a. /.../". Skarżący zarzucił niezgodne z prawem, niezrozumiałe zachowanie Sądu. W jego ocenie, wada tkwi w samym postępowaniu, które doprowadziło do wydania decyzji, wobec czego winna zadziałać zasada nadzoru NSA. Podkreślił również, że jest osobą o niskiej świadomości prawnej.

Zarządzeniem z dnia 23 marca 2022 r. zarejestrowano w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II GPP 3/22 skargę D. Ś. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SPP/Wa 375/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość postępowania podlega oddaleniu, ponieważ nie doszło do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu przed WSA.

Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz. U. z 2018 r. poz. 75, dalej: "ustawa o skardze"). Konieczne jest więc ustalenie, iż wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym oraz czy rzeczona zwłoka była uzasadniona czy nieuzasadniona.

Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o skardze dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty - uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. W świetle powyższego kryterium trudno uznać, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania przed WSA. Podnieść bowiem należy, że jeśli ustawa o skardze nie zawiera żadnych wskazówek co do długości określonych czynności czy stadiów postępowania, należy się odwołać do wiedzy wynikającej z praktyki, orzecznictwa sądów lub przeciętnej długości postępowania w podobnych sprawach (P. Górecki, S. Stachowiak, P. Wiliński. Skarga na przewlekłość postępowania przygotowawczego i sądowego, Komentarz 2010, lex dostęp z 2022-04-28).

Stosownie do § 32 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177 ze zm., dalej: "rozporządzenie") sprawy wniesione do sądu rozpoznaje się według kolejności wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oznacza, że sprawa wniesiona później nie może być rozpoznana przed rozpoznaniem spraw, które zostały wniesione do sądu wcześniej. Istnieją jednak podstawy do szybszego rozpoznawania spraw wynikające bądź to wprost z przepisów ustawy, które określają terminy rozpoznawania spraw przez sąd, bądź to z przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiający rozpoznanie sprawy poza kolejnością. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których stopień faktycznej i prawnej zawiłości nie jest znaczny, a ich charakter prawny i znaczenie dla strony przemawia za szybszym rozpoznaniem sprawy.

Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć Skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania (tak też NSA w postanowieniu z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I FPP 12/13; zob. też postanowienie NSA z 17.07.2020 r., II FPP 1/20, LEX nr 3058727 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie o skardze (zob. postanowienie NSA z 23.06.2021 r., II GPP 6/21, LEX nr 3198139; postanowienie NSA z 17.07.2020 r., II FPP 1/20, LEX nr 3058727 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05). Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do skargi skarżącego na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie tej nie doszło do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki – w rozumieniu powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Z analizy powyższych okoliczności zaistniałych w sprawie oraz dat dokonywanych czynności, m.in. rozpoznania skargi po około 6 miesiącach od przekazania jej do sądu przez organ, nie wynika żeby działanie WSA w Warszawie nosiło znamiona przewlekłości uzasadniające jego stwierdzenie, którego domagał się skarżący. Analizując dotychczasowy przebieg postępowania sądowoadministracyjnego wskazać bowiem należy, że skarga strony zarejestrowana została przez WSA w Warszawie w dniu 26 września 2019 r. Zarządzeniem z 28 stycznia 2020 r. wyznaczono termin rozprawy na dzień 5 marca 2020 r. Po rozpoznaniu na rozprawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż wobec tego, że Skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym, w tym ustanowiono pełnomocnika z urzędu - trudno dopatrzyć się naruszenia praw strony. Pełnomocnik z urzędu sporządziła skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dopełniając wszelkich obowiązków spoczywających na niej na tym etapie postępowania sądowego, w związku z ustanowieniem jej pełnomocnikiem. W skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki skarżący wskazuje sygnaturę postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy - VII SPP/Wa 375/19. Analiza akt tego postępowania wskazuje, iż przebiegało ono bez zbędnej zwłoki – zarządzeniem z 26 września 2019 r. zarejestrowano wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy, a już po około miesiącu postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. przyznano D. Ś. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Natomiast już w dniu 15 listopada 2019 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie wyznaczyła adw. A. S. pełnomocnikiem z urzędu dla skarżącego w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, iż w sprawie nie zostało rozpoznane jego (własnoręcznie sporządzone) pismo procesowe z dnia 14 czerwca 2021 r. zatytułowane "zażalenie na przewlekłość art. 37 kpa" należy wskazać, że pismo skarżącego wskazujące sygnaturę zakończonej już sprawy z zakresu przyznanemu skarżącemu prawa pomocy, wbrew sugestiom strony zawierało zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji i sąd I instancji. Odnosiło się do zarzutów zawartych w skardze do WSA i wskazywało na rażące naruszenie prawa materialnego oraz wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Należy podkreślić, iż omawiane pismo zostało wniesione do WSA już po wniesieniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika z urzędu. Prawidłowo zatem mimo opatrzenia nazwą "zażalenie na przewlekłość art. 37 kpa", nie zostało uznane przez Sąd za ten środek odwoławczy od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. i zostało potraktowane jako jedno z pism procesowych w sprawie. Po upływie terminu otwartego do wniesienia skargi kasacyjnej strony mogą bowiem przytaczać "nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych" (art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Wnikliwa analiza treści pisma z dnia 14 czerwca 2021 r. nie pozostawia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości, że nie stanowiło ono również skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego – poza tytułem, który w istocie odnosi się do postępowania administracyjnego (k.p.a. tj. Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie przez organami administracji, a nie sądami administracyjnymi), z jego treści wynika jedynie niezadowolenie strony z rozstrzygnięć organów administracji w sprawie.

Autor tego pisma zdawał się nie widzieć różnic między dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, a dwuinstancyjnym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Skarżący mimo, iż na jego żądanie ustanowiono w sprawie profesjonalnego pełnomocnika stara się działać samodzielnie i być może z tego względu nie są także zrozumiałe jego wywody ze skargi na przewlekłość postępowania z 20 lutego 2022 r., gdy do postępowania sądowego używa argumentów dotyczących art. 222 k.p.a. dotyczącego postępowania w sprawie skarg, petycji i wniosków - uregulowanego w dziale VIII k.p.a. W związku z tym należy wyjaśnić, iż skargi w tym niesformalizowanym postępowaniu wiążą się z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszeniem praworządności, a także przewlekłym i biurokratycznym załatwieniem sprawy (art. 227 k.p.a.), jednak rozpatrywane są przez organy administracji wskazane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, co oznacza, że nie mogą być przez nie rozpoznawane. Postępowanie skargowe stanowi bowiem odrębny rodzaj postępowania od postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, służąc usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się zatem konkretnej sprawy administracyjnej - w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ani też wyroku (por. np. G. Rząsa, Postępowanie w sprawie petycji, wniosków i skarg a sądowa kontrola administracji, w: Skargi, wnioski i petycje – powszechne środki ochrony prawnej, red. M. Błachucki, G. Sibiga, Wrocław 2017, s. 575-578 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W związku z powyższym należy ponownie podkreślić, iż w niniejszej sprawie po rozpoznaniu na rozprawie wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2173/19) Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zatrzymania D. Ś. prawa jazdy. Wyrok ten został zaskarżony przez profesjonalnego pełnomocnika z urzędu (ustanowionego przecież na żądanie D. Ś.) skargą kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie według kolejności wpływu. We własnoręcznie sporządzonej skardze na przewlekłość skarżący w ogóle nie odnosi się do tych okoliczności oraz wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie. Okoliczności związane ze sposobem kontaktowania się strony zastępowanej przez pełnomocnika z urzędu z tym pełnomocnikiem, a także sposób powiadamiania mocodawcy o terminach posiedzeń sądowych i wynikach zapadłych rozstrzygnięć nie mają wpływu na ocenę przewlekłości postępowania sądowego. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. strony i ich przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, co oznacza, że wszelkie czynności w toku postępowania podejmowane przez pełnomocnika mają taki skutek, jakby dokonała ich strona. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 244 § 2 p.p.s.a. ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa, dlatego z momentem zawiadomienia przez organ samorządu zawodowego o wyznaczeniu konkretnej osoby pełnomocnikiem z urzędu danej strony powstaje dla sądu obowiązek doręczania pism sądowych, w tym zawiadomień o terminach rozprawy temu pełnomocnikowi.

Należy zaznaczyć, iż głównym czynnikiem, który spowodował to, że sprawa skarżącego jest jeszcze nie rozpoznana jest duża liczba spraw oczekujących na rozpoznanie. Sprawy wpływające do Sądu są rozpoznawane – co do zasady – według kolejności ich wpływu. Jednak trzeba także pamiętać o sprawach, które są rozpoznawane poza kolejnością wpływu, z uwagi na to, że przepisy szczególne nakazują ich rozpoznanie przez Sąd w krótszych terminach, co ma wpływ na wydłużenie się czasu oczekiwania na rozpoznanie pozostałych spraw. Należy podkreślić i wyjaśnić skarżącemu, że od dnia wpływu skargi kasacyjnej, sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z kolejnością wpływu. Znaczna liczba spraw wpływających do sądów administracyjnych stanowi przyczynę oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy. Należy także podkreślić, że od marca 2020 r. zarówno Sądy, jak i wszystkie organy państwowe działały w reżimie sanitarnym w związku z epidemią COVID-19, co także ma bardzo istotny wpływ na czas oczekiwania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 12 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, postanowił jak w sentencji.