II OSK 1976/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/20 w sprawie ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu oddalono skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/20, oddalił skargę X.sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 219 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, po rozpatrzeniu wniosku X sp. z o.o., odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie wydawane jest w oparciu o art. 2 ustawy o własności lokali i zawartą w jego ustępie 2 definicją samodzielnego lokalu mieszkalnego oraz odpowiednio lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Następnie wskazano, że z dokumentacji zawierającej projekt budowlany w zestawieniu pomieszczeń nie wykazuje, by na kondygnacji -1 planowany był lokal mogący stanowić odrębną nieruchomość. Nie wykazano jaką funkcję miałby pełnić lokal i nie został on przyjęty do użytkowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. W związku z powyższym przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali sprawdzenia wymaga zgodność przedstawionej inwentaryzacji m.in. z projektem objętym decyzją pozwolenia na budowę oraz decyzją pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Zaświadczenie, jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów. Tymczasem w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę nie ma lokalu użytkowego, a oświadczenie kierownika budowy wskazuje jedynie pomieszczenie techniczne, które jest pomieszczeniem przeznaczonym do urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (§ 3 pkt 12 r.w.t). Ponadto, w dalszej części uzasadnienia organ l instancji wskazał, że należy odróżnić pomieszczenie od lokalu. Fakt, że pomieszczenie wydzielone jest ścianami trwałymi nie sprawia, że jest to lokal. Lokal bowiem ma służyć zaspokajaniu pewnych potrzeb, odpowiednich do przypisanej funkcji. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność pomieszczenia jako lokalu powoduje stwierdzenie nieprawdy, gdyż organ nadzorujący nie przyjął do użytkowania lokalu. Dopiero po przyjęciu obiektu do użytkowania, jeżeli są spełnione warunki określone w ustawie o samodzielności lokalu, organ może wydać zaświadczenie potwierdzające, że lokal jest samodzielny. Ponadto organ l instancji zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, o tym czy dany lokal może być uznany jako samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). W przedstawionym przypadku pomieszczenie nie zostało przyjęte do użytkowania jako lokal, brak jest określenia funkcji, jaką to pomieszczenie miałoby pełnić. Nie można więc stwierdzić czy korzystanie z lokalu nie wymaga korzystania z innych lokali. Skoro zaświadczenie potwierdza stan prawny lub fakty, a we wskazanym przypadku przedstawiona dokumentacja nie potwierdza zmiany pomieszczeń na lokal, to zgodnie z obowiązującymi przepisami organ nie może potwierdzić, że jest to samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zaświadczenie o samodzielności lokalu nie jest zatwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 28 września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia X.sp. z o.o., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Kolegium stwierdziło, że organ l instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę nie ma lokalu użytkowego, a oświadczenie kierownika budowy wskazuje jedynie pomieszczenie techniczne, które jest pomieszczeniem przeznaczonym do urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (§ 3 pkt 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). A zatem, zdaniem Kolegium, trafnie organ l instancji uznał, że pomieszczenie to nie spełnia przesłanki samodzielności. Z treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali wywodzić należy, że samodzielnym lokalem mieszkalnym lub o innym niż mieszkalne przeznaczeniu może być wyłącznie lokal służący zaspokajaniu określonych potrzeb ludzi przebywających w lokalu, wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Zaświadczenie o samodzielności lokalu, ma potwierdzać nie tylko samodzielność, czyli wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, lecz także spełnianie wymogu "przeznaczenia na pobyt stały (czasowy) ludzi i służeniu zaspokajania tym samym ich potrzeb (mieszkaniowych - w przypadku lokali mieszkalnych), oraz spełnianiu potrzeb związanych z innym niż mieszkalne przeznaczeniem. Realizacji tych celów służą natomiast dodatkowe wymogi, jakie mają spełniać lokale, określone w przepisach szczególnych. Tylko tak rozumiane lokale spełniające takie wymogi, mogą być wyodrębniane jako nieruchomości. Kolegium podzieliło interpretację treści tego przepisu, wywodzoną przez organ l instancji, wedle której w konstrukcji tego przepisu wyraźnie powiązano pewien stan technicznych budynku, którym znajdują się lokale mieszkalne oraz lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne z jego przeznaczeniem - tj. funkcją, jaką ma spełniać w sposób docelowy, polegającą na przeznaczeniu na pobyt stały (czasowy) ludzi i zaspokojeniu potrzeb osób korzystających z tych lokali. Lokalami mieszkalnymi (lub o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - użytkowymi) są więc te tylko części budynku, które zostały celowo zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali mieszkalnych z przeznaczeniem do stałego przebywania w nich ludzi i zamieszkiwania w nich (w przypadku lokali mieszkalnych) lub prowadzenia w nich określonej działalności ludzi tj. produkcji, handlu, usług, wykonywania innej pracy, zaspokojenia potrzeb żywieniowych, oświatowych, kulturalnych i innych potrzeb ludzi. Lokale te muszą odpowiednio spełniać wymagania (dotyczące np. oświetlenia dziennego, nasłonecznienie, oświetlenia sztucznego, ogrzewania, doprowadzania wody i inne), w celu spełniania warunku "przeznaczenia na pobyt stały (czasowy) osób i zaspokajania ich potrzeb. Przymiotów takich nie posiadają pomieszczenia techniczne, choćby były wydzielone w obrębie trwałych ścian budynku. Wskazuje na to przede wszystkim treść art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali. Z przepisu art. 2 ust. 4 ustawy wypływa wyraźny nakaz odróżniania lokali od pomieszczeń takich jak piwnica, strych, komórka, garaż, które w ogólności mogą być pomieszczeniami przynależnymi do samodzielnych lokali stanowiących odrębną własność lub też być częściami wspólnymi w nieruchomości, pełniąc względem tych lokali funkcję pomieszczeń pomocniczych, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy. Samo wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, tego rodzaju pomieszczeń gospodarczych (komórek lokatorskich), nie czyni z nich samodzielnych lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne - np. użytkowym. Dla tej oceny należy zdaniem Kolegium posiłkować się definicją lokalu użytkowego określoną w § 3 pkt 14 ww. rozporządzenia, która określa lokal użytkowy, jako "część budynku zawierającą jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym". Również i tu występuje wyraźny rozdział między pomieszczeniem gospodarczym, a lokalem użytkowym ze względu na funkcję. Z definicji tej wynika, że lokal użytkowy nie może posiadać zatem cech pomieszczenia technicznego, w rozumieniu § 3 pkt. 12 rozporządzenia. Lokale o użytkowym przeznaczeniu muszą natomiast spełniać dodatkowe wymagania ogólne i techniczne określone w rozporządzeniu (w jego działach III i IV). Aby zaś lokal użytkowy mógł być uznany za samodzielny, w myśl z art. 2 ust. 2 ustawy, musi być również przeznaczony na pobyt ludzi i zaspokajać określone potrzeby ludzi w nim przebywających, zgodnie z jego użytkowaniem. Tylko taki lokal przeznaczony na stały (czasowy) pobyt ludzi służący wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zaspokojeniu potrzeb ludzi, określonych docelowym sposobem jego użytkowania, zapewnia cel wskazany w ustawie, jakim jest samodzielność lokalu. W projekcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę nie ma lokalu użytkowego, a oświadczenie kierownika budowy wskazuje jedynie pomieszczenie techniczne, które jest pomieszczeniem przeznaczonym do urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Zdaniem Kolegium, skoro zaświadczenie potwierdza stan prawny lub fakty, a we wskazanym przypadku w zasobach organu brak jest dokumentów potwierdzających zmianę pomieszczeń na lokal, to zgodnie z obowiązującymi przepisami organ nie może potwierdzić, że jest to samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Zaświadczenie o samodzielności lokalu nie jest zatwierdzeniem zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Skargą X sp. z o.o. z w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 77 ust. 1 w zw. z art. 124 zw. z art.7 k.p.a.; art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a.; art. 2 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę zwrócił uwagę, że zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r. poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt 1a cyt. ustawy, do art. 2 ustawy z czerwca 1994 r. o własności lokali znowelizowano ust. 1a, który otrzymał treść: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy." Powołana wyżej ustawa zmieniająca ustawę o własności lokali wprowadziła również istotną zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2. Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Tym samym do tej daty starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych). Po 23 sierpnia 2018 r. natomiast obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2.

Sąd podniósł, że w świetle przedstawionych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a). W niniejszej sprawie organy odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wskazując, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym lokal ten nie był uwzględniony. Poza tym, wątpliwym jest by lokal ten spełniał warunki uznania go za samodzielny. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe aczkolwiek niepełne. Warunkiem ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu a co za tym idzie wydania zaświadczenia przez uprawniony organ administracji o samodzielności lokalu, jest zgodność obiektu, w którym lokal ten podlega wydzieleniu z zatwierdzonym projektem budowlanym. W aktach administracyjnych brak wprawdzie zatwierdzonego projektu budowlanego, ale jak się wydaje jest niespornym (skarżący w tym zakresie nie zarzuca organowi wadliwych ustaleń) iż w projekcie budowlanym, odrębnego lokalu w miejscu które skarżący oznacza nr [...] nie było. Faktem też jest, iż rzut tego pomieszczenia świadczy o tym, iż trudno mówić o jego samodzielności, jako lokalu mieszkalnego, jest on bowiem jednoizbowy. W ocenie Sądu ma rację strona skarżąca, iż samodzielność lokalu nie musi dotyczyć jedynie lokali mieszkalnych. Tym niemniej pozwolenie na budowę udzielone było dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego a nie budynku o innej funkcji czy też funkcji mieszanej. Wydanie zaświadczenia o samodzielności tego lokalu, jako lokalu o innym niż mieszkalnym przeznaczeniu, stałoby zatem, w sprzeczności z decyzja o pozwoleniu na budowę a co za tym idzie sprzeczne też byłoby z przepisem art. 2 ust 1a ustawy.

Zdaniem Sądu nie można uznać argumentacji strony skarżącej za prawidłową. Sprowadza się ona w zasadzie do wskazania na fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym znajduje się lokal czy w zasadzie pomieszczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania. Dokument, na który powołuje się strojna skarżąca do zaświadczenie wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku. W zaświadczeniu tym, lokal którego wyodrębnienia domaga się strona skarżąca nie jest wymieniony. Trudno więc mówić o zgodności tego dokumentu z zamiarem wyodrębnienia przedmiotowego lokalu, jako lokalu samodzielnego a nie jako części wspólnej budynku. Zauważyć jednak przede wszystkim należy, iż ustawa dla ustalenia samodzielności lokalu wymaga kumulatywnie zgodności tej samodzielności (lokalu) z pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie. Jeżeli nawet inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku (brak podstaw do odmowy w tym przedmiocie, jeżeli inwestor nie dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego) to jego sprzeczność z zatwierdzonym projektem budowlanym w jakimikolwiek sensie – także odstępstw nieistotnych może stać w sprzeczności z ustanowieniem odrębnej własności lokalu. Uwaga ta dotyczy także tego, że jeżeli pozwolenie na budowę było wydane dla budynku mieszkalnego, brak podstaw by wydzielić w nim lokale o innym niż mieszkalne przeznaczeniu. Sąd wskazał, że w orzecznictwie spotyka się także stanowisko, iż wydzielanie w danym obiekcie większej ilości lokali samodzielnych niż przewidywała to decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projekt budowlanego jest prawnie wadliwe, co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Proceder taki prowadzi bowiem do obchodzenia przepisów dotyczących np. wymaganej ilości miejsc parkingowych dla danego obiektu. W ocenie Sądu, co prawda w niniejszej sprawie, obawa taka w istotnym stopniu nie zachodzi, warto jednak jego zdaniem i ten aspekt zauważyć. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X.sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 219 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo niewykazania w treści postanowienia spełnienia którejkolwiek z przesłanek uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z garażem podziemnym z instalacjami z zagospodarowaniem terenu oraz zjazdem, położonego przy ul. [...] nr [...] w [...];

2) art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1, 140 i 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy postanowienia organu I i II instancji i niedostrzeżenia, że organ I i II instancji posiadał dokument z których jednoznacznie wynikało, że lokal nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] jest samodzielnym lokalem mieszkalnym;

3) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, 126, 140 i 144 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, co przejawiało się w szczególności w:

a) teoretycznym przedstawieniu przewidzianych w art. 219 k.p.a. przesłanek uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia bez ich wystarczającego przełożenia na grunt przedmiotowej sprawy i bez odpowiedniego wykazania zaistnienia którejkolwiek z nich podczas gdy żadna z wykazanych przesłanek nie wystąpiła w sprawie a tym samym nie zaistniała jakakolwiek podstawa do odmowy wydania zaświadczenia;

b) ogólnikowym stwierdzeniu, że w zaświadczeniu z dnia 28.04.2020 r. PINB w Krakowie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania lokalu, którego wyodrębnienia domaga się strona skarżąca nie wskazano – przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane do całości budynku z wyraźnym zaznaczeniem o zmianach nieistotnych;

c) niezasadnym, niepopartym żadnymi konkretnymi okolicznościami stwierdzeniu, że lokal nr [...] nie jest samodzielnym lokalem mieszkalnym;

4) art. 2 ust. 1a i 2 ustawy o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, organ wydający zaświadczenie nieprawidłowo przyjął, iż lokal oznaczony nr [...] nie spełnia przesłanek implikujących organ o wydania decyzji o przedmiotowej kwestii;

5) art. 36a ust. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, przyjęcie iż mimo uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz stwierdzenia braku odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego lokal nr [...] nie spełnia wystarczających warunków do uzyskania samodzielności.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim w realiach tej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanego postanowienia SKO w Krakowie trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Stosownie do treści art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza natomiast - stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali - starosta w formie zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie; zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.).

Z treści powyższych przepisów wynika, że jedynie te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21; z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II 3778/19; z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/28, II OSK 3435/18). Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę (jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, brak jest tym samym podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu.

Mając powyższe na uwadze zwrócenia uwagi wymaga, że z zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], z zestawienia pomieszczeń i powierzchni nie wynika, aby na kondygnacji -1 przewidziany był lokal mogący stanowić odrębną nieruchomość, co słusznie zauważyły organy. W pozwoleniu tym, obejmującym budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem przedmiotowe jednoizbowe pomieszczenie oznaczono jako "pomieszczenie techniczne" a więc nie lokal mieszkalny czy użytkowy. Zgodnie z treścią § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) pomieszczenie techniczne to pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Pomieszczenie techniczne nie może być zatem uznane za samodzielny lokal użytkowy ani stanowić odrębnej nieruchomości lokalowej bowiem stanowi pomieszczenie o zupełnie innym przeznaczeniu – jest pomieszczeniem pełniącym funkcję służebną wobec budynku a więc należy je uznać za część wspólną tej nieruchomości. Bezpodstawne jest zatem żądanie potwierdzenia, że lokal ten stanowi samodzielny lokal użytkowy, skoro są to zupełnie odrębne pod względem funkcjonalnym pomieszczenia, a dla oceny samodzielności lokalu istotne znaczenie ma jego przeznaczenie.

Ponadto również z zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki z dnia 28 kwietnia 2020 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym z instalacjami z zagospodarowaniem terenu oraz zjazdem, położonego na działkach nr [...], [...], [...]obr. [...] [...] przy ul. [...] [...] w [...] - nie wynika, aby przedmiotowe pomieszczenie było wyodrębnione jako odrębna nieruchomość. Co więcej – na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku – w zaświadczeniu tym przedmiotowy lokal, którego wyodrębnienia domaga się strona skarżąca, w ogóle nie jest wymieniony. Trudno w tych okolicznościach twierdzić, że zaświadczenie to świadczyło o zamiarze wyodrębnienia przedmiotowego lokalu jako samodzielnego a nie jako pomieszczenia stanowiącego część wspólną budynku.

Mając powyższe okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy na uwadze stwierdzić należało, iż zasadnie orzekające w sprawie organy (co potwierdził Sąd pierwszej instancji) stwierdzili brak możliwości wydania stronie skarżącej – w trybie przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali - zaświadczenia potwierdzającego samodzielność spornego lokalu i wydali kontrolowane postanowienia na podstawie art. 219 k.p.a. Wydanie takiego zaświadczenia w przedstawionym stanie faktycznym byłoby bowiem sprzeczne z pozwoleniem na budowę przedmiotowego budynku, w którym nie przewidziano odrębnego lokalu na kondygnacji -1.

Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1a i 2 ustawy o własności lokali, art. 36a ust. 1 P.b., art. 219 k.p.a. oraz art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1, 140 i 144 k.p.a.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez organ art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3, art. 126, 140 i 144 k.p.a. Przepisy te sprowadzają się do wymogu zawarcia uzasadnienia prawnego i faktycznego w postanowieniu, na które służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie, obowiązku wskazania w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera wszystkie te składniki. Natomiast okoliczność, że strona skarżąca polemizuje i nie zgadza się z motywami uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie czyni uzasadnionymi zarzutów naruszenia powyżej wyłuszczonych przepisów Kodeksu.

W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.