II OSK 357/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 81/21 odrzucającego skargę J. K. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 31 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 81/21 na podstawie 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę J. K. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 8 marca 2021 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia. Podniósł, że w dniu 6 października 2020 r. skierował do organu pismo w sprawie naruszeń prawa, ale nie otrzymał na nie odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody M. w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda M. pismem z dnia 23 września 2020 r. poinformował skarżącego, że przed organem nie jest prowadzone żadne postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej rozbudowy drogi powiatowej nr ... K Z. - B. - W. na odcinku B. – W. w gminie D. W odpowiedzi na powyższe skarżący wystosował właśnie pismo z dnia 6 października 2020 r. w którym domagał się usunięcia naruszenia prawa. Organ w piśmie z dnia 29 marca 2021 r. poinformował J. K., że podejmowano czynności procesowe celem wyjaśnienia intencji skarżącego. Nadto organ ustosunkował się do zarzutów i kwestii podnoszonych przez skarżącego w jego licznych pismach.

Sąd uznał, że przedmiot skargi w sprawie niniejszej należy zakwalifikować do postępowania uregulowanego działem VIII zatytułowanym "Skargi i wnioski" ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Sąd wyjaśnił, że postępowanie skargowe stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania petycji, skarg i wniosków (art. 63 Konstytucji). Przedmiotem skargi wniesionej zgodnie z art. 227 i nast. k.p.a. może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Postępowanie w sprawie tego typu skarg cechuje się tym, iż nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności określonych organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie w tym trybie nie kończy się zatem władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności.

Sąd wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 15/19, LEX nr 2695426). W świetle przedstawionych ustaleń Sąd pierwszej instancji stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, stąd zaistniały podstawy do odrzucenia skargi.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia 31 maja 2021 r. zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a to:

a) art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. przez uznanie, że bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 5 października 2020 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego;

b) art. 3 § 3 p.p.s.a. przez uznanie skargi za niedopuszczalną z tego powodu, że bezczynność Wojewody nie podlega kognicji sądu administracyjnego także na podstawie przepisów ustaw szczególnych;

c) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi z powodu uznania, że sprawa skarżącej nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że Sąd Wojewódzki wadliwie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przyjmując, że dotyczy ona czynności Wojewody M. podjętych w trybie uregulowanym działem VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski".

Stwierdzając niedopuszczalność skargi, Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę przy analizie sprawy przepisu art. 235 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, skargę w sprawie, o której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie.

W piśmiennictwie zauważono, że ustawodawca hołdując zasadzie pierwszeństwa administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym określił prawną możliwość zakwestionowania skargi jako żądania wzruszenia decyzji ostatecznej, o ile treść skargi wskazuje na przesłanki przewidziane instytucją wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. O wyborze właściwego trybu nadzwyczajnego decyduje organ, biorąc pod uwagę okoliczności wskazane w treści żądania (por. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Wyd. UW-M 2021, sip. Lex.)

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 maja 2012 r. II OSK 1075/12 przepis art. 235 § 1 k.p.a. wymaga przeprowadzenia analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma za wniosek wszczynający postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że strona w postępowaniu administracyjnym zwolniona jest z obowiązku wskazania podstawy prawnej swojego żądania.

To obowiązkiem organu jest zakwalifikowanie podania strony do właściwego dla jego rozpatrzenia trybu. Jeżeli natomiast żądanie nie zostało klarownie sformułowane, aktualizuje się obowiązek wezwania strony do jego sprecyzowania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 235 k.p.a., WKP 2019, sip. Lex).

W niniejszej sprawie skarga złożona została na: "niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia prawa przedstawionego w piśmie do M. Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r.".

Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, treść pisma z 6 października 2020 r. nie sprowadzała się wyłącznie do skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., lecz zawierała elementy żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 26 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zarówno z pisma z 6 października 2020 r., jak też pisma z 14 stycznia 2021 r. wynika, że skarżący kwestionuje decyzję z 26 kwietnia 2017 r., podnosząc bezpodstawność ponownego wywłaszczenia działki pod chodnik, co wiąże z decyzją z 29 czerwca 2006 r.

Wprawdzie w piśmie z 6 października 2020 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w sprawie realizacji inwestycji drogowej (decyzja z 26 kwietnia 2017 r.), to jednak wskazał też na potrzebę "unieważnienia" postępowania. Ponadto skarżący nawiązał w tym piśmie do pisma M. Urzędu Wojewódzkiego 23 września 2020 r., którym pozostawiono bez rozpoznania wniosek skarżącego, a nadto wyjaśniono, że w sprawie dotyczącej decyzji z 26 kwietnia 2017 r. wydane zostało postanowienie z 13 września 2017 r. o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu.

Dla właściwej kwalifikacji przedmiotowej skargi, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znaczenie ma również okoliczność wydania postanowienia z 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/20. Wymienionym bowiem postanowieniem odrzucono skargę z 6 października 2020 r. na pismo Wojewody M. z 23 września 2020 r. pozostawiające wniosek skarżącego bez rozpoznania. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki niezasadnie stwierdził niedopuszczalność skargi, podczas gdy dotyczyła ona pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (pismo z 23 września 2020 r.) oraz pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (pismo z 6 października 2020 r.).

Dokonując błędnej kwalifikacji przedmiotu skargi, Sąd Wojewódzki nie zbadał zarzutu podniesionego przez organ, co do niezłożenia ponaglenia na bezczynność organu. Dlatego przy ponownym badaniu dopuszczalności skargi Sąd Wojewódzki odniesie się do tej kwestii, po rzetelnej analizie akt sprawy, w tym pisma z 14 stycznia 2021 roku.

Tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.