II SA/Łd 107/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 listopada 2021 r. nr 196/2021 znak WOP.7722.0976.2021.DB w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej zobowiązania do przedłożenia dokumentów w sprawie samowolnej rozbudowy budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 r., nr 714/2021; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego P.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, określany dalej także w skrócie jako "WINB", postanowieniem nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021 r., znak WOP.7722.0976.2021.DB, określanym dalej w skrócie także jako "Postanowienie WINB nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021 r.", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735), cytowanej dalej w skrócie jako "K.p.a." oraz art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), cytowanej dalej w skrócie jako "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Pana P.S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, określanego dalej także w skrócie jako "PINB", z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr 714/2021, znak: PINB/7325/TW-1/2021/R-3398/2021/P/AA, określane dalej także jako "Postanowienie PINB nr 714/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r.", którym na podstawie art. 17 § 1 i 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oddalono w całości zarzuty wniesione przez P.S. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej wykonania obowiązku określonego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr 573/2019, znak: PINB/7355/1192-11/E-20/2019/AA.

PINB w Łodzi prowadzi postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]), określanej dalej w skrócie także jako "nieruchomość". W jego toku PINB postanowieniem nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. znak: PINB/7355/1192-11/R-1233-2019/P/AA PINB w Łodzi, działając na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), określanej dalej także jako "Prawo budowlane z 1974 r.", zobowiązał P.S. określanego dalej także jako "zobowiązany" lub "skarżący", do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, trzech egzemplarzy następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji zagospodarowania terenu (składającej się z części opisowej i graficznej sporządzonej na kopii aktualnej mapy zasadniczej), 2. inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o stanie budynku i prawidłowości wykonanych robót budowlanych, 3. projektu budowlanego ewentualnych zmian przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. W wyznaczonym terminie dokumentacja nie została przedłożona. Pomimo wysłanego ponaglenia (pismo z dnia 13 czerwca 2019 r.) zobowiązany nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r.

Wobec powyższego PINB postanowieniem nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r., znak: PINB/7355/1192-11/E-20/2019/AA nakazał Panu P.S. wpłacenie na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi w terminie 14 dni od daty doręczenia w.w. postanowienia kwoty 3.690,00 złotych tytułem zaliczki na poczet wykonania dokumentacji wynikającej z postanowienia PINB nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r.

W wyznaczonym terminie zobowiązany nie wpłacił kwoty zaliczki, wobec powyższego w dniu 18 listopada 2020 r. PINB przesłał do zobowiązanego pisemne upomnienie w trybie art. 15 § 1 i 2 u.p.e.a. wzywając do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r. oraz informując o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Po otrzymaniu upomnienia zobowiązany nie przedłożył ani dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowoli budowlanej, ani nie wpłacił kwoty zaliczki na poczet wykonania zastępczego dokumentacji.

Mając na uwadze powyższe w dniu 13 kwietnia 2021 r. PINB w Łodzi wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym nr [...], który przekazał organowi egzekucyjnemu. W tytule wykonawczym wskazano, że podstawą prawną jest art. 262 § 1 i 2, art. 263 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Pismem z dnia 23 lipca 2021 r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego Łódź-[...] przekazał do PINB w Łodzi zarzuty zobowiązanego z 18 lipca 2021 r. na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego [...], celem wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. W zarzutach skarżący żądał zwrotu wszelkich wyegzekwowanych kwot w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, a podstawą prawną zarzutu uczynił art. 33 § 2 pkt 1 i pkt 4 u.p.e.a. Wnoszący zarzuty wskazał, że egzekwowany obowiązek nie istnieje, ponieważ sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną prawomocnie zakończoną, ponadto zarzucił także błąd co do osoby zobowiązanej. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że PINB w Łodzi zakończył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej prawomocną decyzją nr 207/2013 z dnia 14 marca 2013 r., której adresatem byli H.K.-S. oraz H. S., nadto skarżący nie udzielał żadnej zgody w przedmiocie postępowania legalizacyjnego. W dacie rozbudowy tarasu tj. w 1981 r. skarżący był osobą nieletnią, nie mógł być inwestorem i stosowanie wobec niego Prawa budowalnego z 1974 roku stanowi nadużycie prawa.

Z pisma organu egzekucyjnego z dnia 23 lipca 2021 r. wynika, iż organ ten dokonał zajęcia rachunków bankowych zobowiązanego. Kopie tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniami o w/w zajęciach zostało wysłane do zobowiązanego, a korespondencja została doręczona w trybie doręczenia zastępczego w dniu 5 lipca 2021 r. W dniu 13 lipca 2021 r. P.S. osobiście pojawił się w urzędzie skarbowym, gdzie odebrał w.w. korespondencję. W dniu 23 czerwca 2021 r. dłużnik zajętej wierzytelności tj. PKO BP SA dokonał całkowitej i realizacji zajęcia wierzytelności na kwotę 4.179,35 zł. W dniu 25 czerwca 2021 r. organ egzekucyjny przekazał należną kwotę wierzycielowi (po potrąceniu kosztów egzekucyjnych w kwocie 477,75 zł) i zakończył prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie PINB w Łodzi zarzuty zostały zgłoszone z zachowaniem ustawowego terminu.

Rozpatrując zarzuty PINB w Łodzi oddalił je w całości. PINB wskazał, że przepis art. 33 § 2 u.p.e.a. zawiera zamknięty katalog podstaw zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a wśród nich w pkt 1 wymienia nieistnienie obowiązku oraz w punkcie 3 błąd co do osoby zobowiązanego.

W ocenie PINB nie budzi wątpliwości, że budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej zlokalizowany w Ł. przy ul. [...] został rozbudowy w sposób samowolny w latach 80-tych ubiegłego wieku. Zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r poz. 1333 z późn. zm.), określanej dalej także jako "Prawo budowlane z 1994 r.", samowola budowlana wykonana przed 1 stycznia 1995 r. podlega legalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje jednak instytucji "przedawnienia" samowoli budowlanej. Ustawa nakazuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i jeśli istnieje możliwość - zalegalizowanie samowoli, zaś w przypadku braku możliwości legalizacji - nakazanie rozbiórki. Ustawodawca nie wprowadził również konieczności uzyskania zgody inwestora bądź właściciela nieruchomości do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W toku wcześniejszego postępowania tut. organ nadzoru budowlanego wykluczył występowanie okoliczności, o których mowa w przepisie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwiających prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, iż obowiązek nie istnieje, ponieważ PINB zakończył postępowanie ostatecznie decyzją nr 207/2013 z dnia 14 marca 2013 r. PINB wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. PINB podniósł, że decyzja ta wyeliminowała z obrotu w trybie wznowieniowym (art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.) decyzję nr 867/2012 z dnia 29 listopada 2012 r. z uwagi na fakt jej skierowania do osób niebędących właścicielami nieruchomości w dniu jej wydania, co w ocenie PINB skutkuje tym, że postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy u [...] nie zostało zakończone i jest kontynuowane w stosunku do nowego właściciela nieruchomości, czyli skarżącego.

W ocenie PINB usprawiedliwionych podstaw nie znajduje również zarzut błędu co do osoby zobowiązanej. Bez znaczenia jest fakt, iż skarżący nie był inwestorem robót budowlanych. Inwestorzy przenieśli na skarżącego prawo własności nieruchomości i obecnie nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, który umożliwiłby wykonanie nakazu sporządzenia i przedstawienia dokumentów legalizacyjnych. Tym samym wspomniany obowiązek obciąża aktualnego właściciela nieruchomości.

Na w.w. postanowienie PINB pismem z dnia 19 września 2021 r. zażalenie wniósł P.S.. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wniósł o uwzględnienie zarzutów, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr [...], nakazanie wierzycielowi zwrotu całości wyegzekwowanych kwot toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, to jest kwot 4.179,35 zł oraz 200 zł. W uzasadnieniu zażalenia skarżący powtórzył co do zasady argumentację przedstawioną w zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu zażalenia Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 33 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 714/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB przedstawił opis stanu faktycznego zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji, tzn. wskazał na postanowienie nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. i wynikający z niego obowiązek dostarczenia wskazanych w nim dokumentów do dnia 31 maja 2019 r., a w dalszej kolejności na postanowienie nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r. nakazujące skarżącemu wpłacenie na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia kwoty 3.690,00zł tytułem zaliczki na poczet wykonania dokumentacji wynikającej z postanowienia PINB w Łodzi nr 174/2019, WINB podniósł także, że jako podstawę prawną PINB wskazał art. 262 § 1 i 2 oraz art. 263 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 81c ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

WINB wskazał także na upomnienie, którym PINB wezwał zobowiązanego do wpłacenia na konto Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwoty 3.690,00 zł tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. Upomnienie to zostało doręczone Panu P. S. w dniu 8 grudnia 2020 r. oraz na wystawiony przez PINB tytuł wykonawczy Nr [...], który następnie skierowany został do organu egzekucyjnego.

Organ II instancji stwierdził, że zachowany został 30 dniowy termin do wniesienia zarzutów.

WINB wskazał, że istotne w rozpatrywanej sprawie jest, że zobowiązany nie wykazał, by po wydaniu tytułu wykonawczego wystąpiły okoliczności potwierdzające nieistnienie obowiązku, jak również wskazujące na brak wymagalności obowiązku. Wymagalny obowiązek to taki, którego wykonania może żądać wierzyciel, a w przypadku braku jego dobrowolnego wykonania, skierować sprawę do egzekucji.

W ocenie WINB w postanowieniu nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. poprawnie na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nałożono na P.S. obowiązek dostarczenia wskazanych w nim dokumentów. WINB uznał także, że istniały podstawy do wydania przez PINB na podstawie art. 262 § 1 i 2 K.p.a. postanowienia nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r., nakazującego skarżącemu wpłacenie na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwoty 3.690,00zł tytułem zaliczki na poczet wykonania dokumentacji wynikającej z postanowienia nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r.

Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku wobec faktu, iż sprawa została rozstrzygnięta inna decyzją ostateczną prawomocnie zakończoną, WINB wyjaśnił, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji samowoli budowlanej zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia 29 listopada 2012 r. Nr 867/2012, którą organ I instancji nakazał H. K.-S. i H.S. rozbiórkę rozbudowanej części tarasu od strony ogrodu. Natomiast decyzją z dnia 14 marca 2013 r. Nr 207/2013 organ I instancji w trybie wznowieniowym uchylił ostateczną w.w. decyzję Nr 867/2012 oraz orzekł o odmowie rozbiórki rozbudowanej części tarasu od strony ogrodu.

WINB zauważył ponadto, że postanowieniem z dnia 23 maja 2019 r. Nr 152/1/2019, znak: WOP.7726.0546.2019JZ.MP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB Nr 174/2019. WINB podniósł, że w świetle art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wykonanie czynności nakazanych m.in. w decyzji, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego należy do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. WINB powołując się na wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 1071/05, zauważył, że okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. W takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne. WINB zwrócił ponadto uwagę, że kolejność adresatów obowiązków wynikająca z art. 52 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest przypadkowa, gdyż w pierwszej kolejności decyzje wymienione w tym przepisie winny być kierowane do inwestora.

WINB podkreślił, że obecnie organ I instancji prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych, związanych z rozbudową tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w stosunku do Pana P.S. obecnego właściciela nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. W ocenie WINB Postanowienie PINB nr 714/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r. jest prawidłowe.

Postanowienie WINB nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. zostało zaskarżone w całości skargą z dnia 5 stycznia 2022 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 p. 1a, c i p. 2, 3 [pisownia oryginalna] o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 p. 2, 3, 4 i 7 K.p.a. mającym zastosowanie na podstawie art. 126 K.p.a.

Skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania i zasądzenie kosztów sądowych postępowania od wierzyciela na rzecz skarżącego, nakazanie wierzycielowi zwrotu całości wyegzekwowanych kwot w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym tj. kwoty 4.179,35 zł oraz kwoty 200,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia należności do dnia zapłaty.

W skardze poniesiono następujące zarzuty:

1) rażące naruszenie przepisów u.p.e.a. tj. art. 33 § 2 p. 1 oraz p. 3 [pisownia oryginalna] przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 29 § 1 i 2 oraz art. 128 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie przez organ egzekucyjny, nadto rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 § 4 K.p.a. przez niedopuszczalnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) rażące naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez permanentne niestosowanie obowiązujących przepisów prawa procesowego - art. 7, 16, 77, 80 K.p.a., naruszenie fundamentalnej łacińskiej zasady res iudicata powodującej nieważność decyzji organu administracyjnego;

3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 262 w zw. z art. 263 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że WINB w zaskarżonym postanowieniu nie wskazuje żadnych argumentów na uzasadnienie prawne oraz podstawę prawną dotyczące postawionych zarzutów skarżącego z art. 33 § 2 p. 3 u.p.e.a. tj. błędu co do osoby zobowiązanego w sposób rażący naruszając art. 30 § 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych odnosi się bardzo szeroko do kwestii związanych z prowadzonym przez PINB postępowaniem w przedmiocie samowoli budowlanej, co w ocenie skarżącego ma istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy. Skarżący powołując się na decyzję PINB w Łodzi nr 207/2013 z dnia 14 marca 2013 r. wskazuje, że niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji wobec bezspornego wygaśnięcia prawa. Skarżący podniósł także, że darowizna nieruchomości nie pociągnęła za sobą automatycznie przejścia na nowego właściciela nałożonego obowiązku o charakterze publiczno-prawnym. Decyzja administracyjna stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym, rozstrzygający sprawę administracyjną co do jej istoty, skierowany do określonego adresata, a będąc ściśle związaną z określonym adresatem i sytuacją, w której ten adresat się znajduje, nie podlegają sukcesji na podstawie aktów woli ich adresatów. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie podstawą prawną nie mógł być art. 30 § 4 K.p.a., ponieważ stanowi on o zbyciu prawa w toku postępowania tzn. od dnia jego wszczęcia do dnia doręczenia decyzji ostatecznej. Przepis ten dotyczy tzw. następstwa procesowego odnoszącego się do trwającego postępowania. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają zarzut rażącego naruszenia przez WINB art. 107 § 3 K.p.a. oraz wskazują zasadność zarzutu naruszenia art. 33 § 2 p. 3 u.p.e.a., w przedmiocie błędu co do zobowiązanego, a nadto rażące naruszenie art. 30 § 4 K.p.a. W ocenie skarżącego skuteczny jest zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. dot. nieistnienia obowiązku przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, art. 29 § 1 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie. Postanowienie PINB nr 573/2019 dot. nałożenia na skarżącego obowiązku wpłaty kwoty zaliczki jest nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. wobec braku podstawy prawnej. Skarżący wskazuje, że brak podstawy prawnej żądania organu powiatowego wynika z bezspornego faktu, iż skarżący w dacie rozbudowy tarasu (rok 1981) był osobą nieletnią, nie był także właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jak również nie był inwestorem rozbudowy tarasu. Zastosowanie wobec nieletniego skarżącego ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi oczywiste nadużycie prawa.

Ponadto skarżący stwierdził, iż zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien badać z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, z tym że badaniu podlega zasadność dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Ponadto w oparciu o treść art. 59 § 1 pkt 7 i § 4 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne.

Skarżący podniósł również, że postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane, co w nin. sprawie odpowiada art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz ma charakter dowodowy. Takie postanowienie nie może stanowić tytułu egzekucyjnego, uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Kwota w wysokości 4.379,35 zł została wyegzekwowana z konta skarżącego jeszcze przed upływem terminu do wniesienia zarzutów przez skarżącego, co drastycznie podważa zasadę zaufania strony do organu administracyjnego.

Skarżący zarzucił także, że w przedmiotowej sprawie organ administracyjny nie zastosował postępowania z art. 128 u.p.e.a. i nie zostało zagwarantowane prawo do złożenia środków odwoławczych wynikających z tego przepisu.

W zaskarżonym postanowieniu nr 196/2021WINB rażąco naruszył art. 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśniając podstawy prawnej postanowienia PINB nr 714/2021. Wojewódzki organ w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał podstawy prawnej wszczęcia postępowania przeciwko skarżącemu po upływie 6 lat od zakończenia przedmiotowej sprawy prawomocną decyzją nr 207/2013 z dnia 14 marca 2013 r.

Skarżący podniósł, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 262 § 1 K.p.a., który określa, jakie koszty postępowania obciążają stronę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, nie wymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. wynika, iż zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Skarżący uznaje, że w powyższym stanie prawnym samą egzekucję należy uznać za niedopuszczalną w świetle treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zaś tytuł wykonawczy jest niezasadny i jako taki nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę WINB w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Nr 714/2021 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Sąd podkreśla, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Prowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie obejmuje kwestii związanych z prowadzonym przez PINB postępowaniem w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, a Sąd odnosi się tego postępowania administracyjnego tylko w kontekście podstaw wydania zaskarżonego postanowienia oraz żądania przez skarżącego ewentualnego zwrotu wyegzekwowanych przez organ egzekucyjny kwot, o czym niżej.

Jak wynika z akt sprawy, w ramach prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] (dz. nr [...], obr. [...]), PINB postanowieniem nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. działając na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, trzech egzemplarzy następujących dokumentów: 1. inwentaryzacji zagospodarowania terenu (składającej się z części opisowej i graficznej sporządzonej na kopii aktualnej mapy zasadniczej), 2. inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o stanie budynku i prawidłowości wykonanych robót budowlanych, 3. projektu budowlanego ewentualnych zmian przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W wyznaczonym terminie dokumentacja nie została przedłożona. Również pomimo wysłanego ponaglenia zobowiązany nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. Wobec powyższego PINB postanowieniem nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r. nakazał P.S. wpłacenie na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi w terminie 14 dni od daty doręczenia w.w. postanowienia kwoty 3.690,00 złotych tytułem zaliczki na poczet wykonania dokumentacji wynikającej z postanowienia PINB nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie wpłacił kwoty zaliczki, wobec powyższego w dniu 18 listopada 2020 r. PINB przesłał do zobowiązanego pisemne upomnienie w trybie art. 15 § 1 i 2 u.p.e.a. wzywając do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr 573/2019 oraz informując o zagrożeniu skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dalszej kolejności PINB przesłała skarżącemu upomnienie, a wobec nieuczynienia zadość tego upomnieniu, PINB zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-[...] z wnioskiem o wyegzekwowanie w trybie egzekucji należności pieniężnej kwoty zaliczki na podstawie wystawionego przez organ tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 13 kwietnia 2021 r. Organ egzekucyjny wyegzekwował przedmiotową zaliczkę i przekazał ją PINB.

Rozważania prawne w niniejszej sprawie należy rozpocząć od charakteru prawnego postanowienia PINB nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r., w którym nakazano skarżącemu przedłożenie wskazanych w nim dokumentów. Materialnoprawną podstawę powyższego postanowienia stanowił art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, co wynika z faktu, że rozbudowa przedmiotowego budynku została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl art. 103 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 (regulującego kwestie rozbiórki oraz legalizacji obiektu budowlanego budowanego lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdyż do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Koszty ekspertyz ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego albo wykonawca robót budowlanych lub producent materiałów budowlanych. (art. 56 ust. 2). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych (art. 56 ust. 3).

W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, iż postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. Wyrok NSA z 21.11.2017 r., II OSK 468/16, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). Konsekwencją zastosowania 56 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. jest prawidłowe zastosowanie treści art. 56 ust. 3, a mianowicie niewykonanie nałożonego obowiązku o jakim mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. rodzi wyłącznie konsekwencję określoną treścią ust. 3 tegoż przepisu tj. możliwość zlecenia wykonania ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Odpowiednikiem art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. jest w obecnym stanie prawym art. 81c Prawa budowlanego z 1994 r.

W niniejszej sprawie wobec braku reakcji skarżącego na skierowane do niego postanowienie PINB nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r. w przedmiocie obowiązku dostarczenia wskazanych w nim dokumentów, PINB w Łodzi wydał postanowienie nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r. nakazujące wpłacenie na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Łodzi kwoty 3.690,00 zł tytułem zaliczki na poczet wykonania dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB nr 174/2019 z dnia 8 marca 2019 r.

Należy zauważyć, że w postanowieniu PINB w Łodzi nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r. jako podstawy prawne, oprócz przepisów Prawa budowlanego wskazano także art. 262 § 1 i 2 i art. 263 § 1 i 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 262 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (§ 1). W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (§ 2). Stosownie zaś do art. 263 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Art. 265 K.p.a. stanowi zaś, że wszelkie nieuiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych.

Niezależnie od treści art. 262 k.p.a. w zw. z art. 265 k.p.a. i tego, że zaliczka stanowi część kosztów postępowania, to w ocenie Sądu na dłużniku nie spoczywa obowiązek jej uprzedniego wpłacenia. W świetle treści art. 56 Prawa budowalnego z 1974 r., jeśli organ chce doprowadzić w celach dowodowych do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, to tenże właśnie organ jest tymczasowo zobowiązany do poniesienia związanych z tym kwot pieniężnych, a następnie dopiero rozliczenia ich w sytuacji określonej treścią art. 265 k.p.a., przy czym treść tego przepisu nie wyklucza następnie zastosowania w takim przypadku treści art. 264 k.p.a. (zob. Wyrok WSA w Warszawie z 8.12.2009 r., V SA/Wa 1339/09, CBOSA). Zatem bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia dowodowego, lecz może spowodować wykonanie takiego obowiązku przez właściwy organ na koszt zobowiązanego. Egzekucji administracyjnej podlegają zgodnie z art. 2 u.p.e.a. obowiązki o charakterze publicznoprawnym a takiego charakteru nie można przypisać obowiązkowi wynikającemu z postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Wyrok NSA z 24.02.2006 r., II OSK 556/05, CBOSA). W tym kontekście rację ma skarżący twierdząc, że postanowienie to ma charakter tylko dowodowy.

W piśmiennictwie wskazano (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, Komentarz do art. 261) obowiązek uiszczenia opłat administracyjnych i kwoty należności z tytułów spodziewanych kosztów postępowania powstają na podstawie przepisów odrębnych. Ten obowiązek należy odróżnić od spełnienia żądania organu uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania (art. 262 § 2). Zaliczka na poczet kosztów postępowania nie jest kosztem postępowania, który zgodnie z przepisami powinien być uiszczony z góry w rozumieniu art. 261 K.p.a. Dlatego też nieuiszczenie zaliczki nie może spowodować ani zwrotu podania ani też zaniechania przez organ czynności, której dotyczy zaliczka (zob. np. wyr. WSA w Warszawie z 22.06.2004 r., IV SA 82/03, CBOSA; wyr. WSA w Kielcach z 30.09.2010 r., II SAB/Ke 34/10, CBOSA). Jak podniesiono ponadto w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, Komentarz do art. 262), przepis art. 262 § 2 wydaje się bezsankcyjny, ponieważ nie można ani zwrócić podania, ani zaniechać czynności postępowania, a egzekucja administracyjna może być podjęta na podstawie tytułu egzekucyjnego, który stanowi dopiero ostateczne postanowienie o wysokości kosztów postępowania wydane na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. Przy braku środków finansowych na pokrycie przez organ administracji publicznej znaczniejszych bieżących kosztów postępowania administracyjnego, które będą dopiero w późniejszym czasie, bo po zakończeniu postępowania, uiszczone przez stronę czy to dobrowolnie, czy w wyniku postępowania egzekucyjnego, rozwiązanie może być tylko jedno w razie zalegania przez stronę z wpłaceniem zaliczki – potraktowanie czasu oczekiwania na jej uiszczenie jako okresu opóźnienia w toku postępowania spowodowanego z winy strony w rozumieniu art. 35 § 5. Powyższe poglądy doktryny Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Podkreślić raz jeszcze należy, że koszty postępowania (ich wysokość, osoby zobowiązane, termin i sposób uiszczenia) ustalane są w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 K.p.a.). Na to postanowienie służy zażalenie (art. 264 § 2 K.p.a.). Nieuiszczenie zaś w terminie kosztów postępowania powoduje ich ściągnięcie w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych (art. 265 K.p.a.). Postanowienie w sprawie kosztów postępowania jest rozstrzygnięciem końcowym w sprawie kosztów postępowania, stanowiącym podstawę do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego i ewentualnego wszczęcia egzekucji administracyjnej. Należy je odróżnić od zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, o której mowa w art. 262 § 2 k.p.a., gdyż zaliczka stanowi jedynie składnik kosztów postępowania i jest pobierana w toku trwającego postępowania administracyjnego. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie ma więc do niej zastosowania. Zażądanie przez organ zaliczki od strony postępowania następuje przez wydanie postanowienia, na które stronie nie będzie służyło zażalenie, jako samodzielny środek zaskarżenia, a które strona będzie mogła zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/09, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, niewpłacenie zaliczki nie rodzi po stronie organu uprawnienia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec tej należności. Egzekucja administracyjna może być bowiem podjęta na podstawie ostatecznego postanowienia o wysokości kosztów postępowania, wydanego na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. (zob. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 21.11.2018 r., II SA/Bd 683/18, CBOSA). W świetle art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. mamy więc do czynienia z taką sytuacją, w której organ chcąc doprowadzić do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, sam jest tymczasowo zobowiązany do wyłożenia związanych z tym kwot pieniężnych, a następnie dopiero rozliczenia ich w sytuacji określonej treścią art. 265 K.p.a., przy czym treść tego przepisu nie wyklucza zastosowania w takim przypadku treści art. 264 K.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20.01.2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1250/11, CBOSA). Należy więc zauważyć (nie przesądzając w tym zakresie treści ewentualnego rozstrzygnięcia organów administracji), że o ile na obecnym etapie postępowania administracyjnego brak jest podstaw prawnych umożliwiających egzekucję należności z tytułu zaliczki, o tyle stosownie do art. 264 K.p.a., ewentualne koszty związane z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej przez PINB skarżący będzie zobowiązany ponieść, ale dopiero po wydaniu stosownego postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w trybie art. 264 K.p.a. po zakończeniu postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas brak ich uiszczenia przez zobowiązanego może skutkować wydaniem tytułu wykonawczego i wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Wskazane wyżej unormowania oraz poczynione na ich tle rozważania w ocenie Sądu skutkują tym, że brak jest podstaw do egzekucji w toku trwającego postępowania kwoty zaliczki, o której mowa w art. 262 § 2 K.p.a. Tym samym niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku, o jakim mowa w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowi podstawę do zlecenia przez organ wykonania tego obowiązku na koszt osoby zobowiązanej do jego wykonania, z tym że organ sam jest tymczasowo zobowiązany do wyłożenia związanych z tym kwot pieniężnych, a następnie dopiero ich rozliczenia w trybie regulacji art. 265 i 264 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast PINB nie zlecił wykonania przedmiotowego obowiązku zastępczo innemu podmiotowi, natomiast w trakcie postępowania doprowadził do ściągnięcia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych nieuiszczonej przez skarżących zaliczki na poczet wykonania nałożonego obowiązku. Działanie takie, jak wykazano, nie odpowiada wymienionym przepisom prawa.

Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi dotyczące wyłącznie dowodowego charakteru postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązków dostarczenia dokumentów oraz charakteru postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet sporządzenia wskazanych przez organ I instancji dokumentów, w ocenie Sądu uznać należy, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność egzekucji administracyjnej w rozumieniu art. 29 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak wskazuje się w doktrynie organ egzekucyjny nie bada wszystkich aspektów dopuszczalności egzekucji, lecz tylko te, które mają znaczenie dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające nieprzystąpienie do egzekucji, w trym, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej. Jednocześnie dopuszczalność egzekucji administracyjnej bada sam wierzyciel, który powinien brać pod uwagę wszystkie aspekty tej dopuszczalności, w tym również zasadność i wymagalność obowiązku (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 10, Warszawa 2021, Komentarz do art. 29). Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i jednocześnie zakazuje mu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej polega na ustaleniu, czy zaistniały określone w ustawie przesłanki podmiotowe (dotyczące zobowiązanego) i przedmiotowe (odnoszące się do egzekwowanego obowiązku), pozwalające na zastosowanie przewidzianych w ustawie środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.12.2021 r., I SA/Bd 698/21, CBOSA).

Biorąc pod uwagę powyższe konstatacje, brak jest w przedmiotowej sprawie możliwości skutecznego prowadzenia egzekucji w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...], a sama egzekucja jest niedopuszczalna w świetle treści art. 29 § 1 u.p.e.a. W tym zakresie zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a. okazał się zasadny.

Reasumując, w ocenie Sądu tytułu wykonawczy wystawiony na podstawie postanowienia PINB nr 573/2019 z dnia 26 sierpnia 2019 r. w przedmiocie obowiązku uiszczenia zaliczki, Sąd ocenił jako niezasadny i jako taki niemogący stanowić podstawy wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wobec tego Sąd uznał, że postępowanie egzekucyjne było w niniejszej sprawie niedopuszczalne, a tym samym organy administracji naruszyły przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 262 K.p.a. i art. 264 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższy pogląd w ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a. nie są zasadne.

W kwestii żądań skarżącego zawartych w skardze w przedmiocie nakazania wierzycielowi zwrotu całości wyegzekwowanych kwot w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, tj. wskazywanych przez skarżącego kwot 4.179,35 zł oraz 200,00 zł, Sąd wskazuje, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia oceny przez Sąd legalności zaskarżonego Postanowienia WINB nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. w aspekcie wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nie zwrotu wyegzekwowanych w ramach prowadzonej egzekucji administracyjnej kwot, co jest zupełnie odrębną sprawą.

Odnosząc się na marginesie do podnoszonego w skardze zarzutu, iż w niniejszej sprawie w obrocie znajduje się prawomocna decyzja PINB w Łodzi z dnia 14 marca 2013 r. nr 207/2013, wobec czego podejmowanie postępowania w trybie art. 30 § 4 K.p.a. w roku 2019 jest niedopuszczalne wobec bezspornego wygaśnięcia prawa, Sąd wskazuje, że PINB w.w. decyzją uchylił ostateczną decyzję nr 867/2012 z dnia 29 listopada 2012 roku, w której nakazano H. K.-S. oraz H. S. rozbiórkę rozbudowanej części tarasu oraz orzeczono o odmowie rozbiórki tejże części tarasu. Okoliczność ta nie ma jednak z punktu widzenia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej znaczenia, a to z tego powodu stroną obecnego postępowania administracyjnego, w ramach którego zostało wydane Postanowienie PINB nr 714/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r., a w dalszej kolejności zaskarżone skargą Postanowienie WINB nr 196/2021 z dnia 26 listopada 2021, jest skarżący. Przedmiotem kontroli sądowej w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego są w.w. postanowienia, natomiast przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest postępowanie administracyjne obejmujące kwestie legalizacji samowoli budowlanej. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi w przedmiocie naruszenia zasady res iudicata. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie prowadząc postępowanie organ administracji przeprowadzi zatem postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej. Zważywszy, że postępowanie egzekucyjne zgodnie z pismem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Łódź-[...] z dnia 23 lipca 2021 r. zostało zakończone dnia 25 czerwca 2021 r. i że kwota zaliczki została przekazana PINB w Łodzi, organ ten będąc na chwilę obecną jedynym dysponentem wyegzekwowanej przez organ egzekucyjny zaliczki, ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany też będzie do ustosunkowania się do wniosku skarżącego o zwrot wyegzekwowanej zaliczki, który był składany zarówno na etapie wnoszenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej jak i zażalenia na postanowienie PINB w Łodzi nr 714/2021 z dnia 27 sierpnia 2021 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

dc