II SA/Ol 194/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2023 r. sprawy ze skargi F.W. na Wójta Gminy S. w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania w sprawie realizacji umowy postanawia odrzucić skargę.

Wnioskiem z 30 stycznia 2023 r. F.W. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy S. o realizację umowy z 20 czerwca 1979 r.,

nr [...]. Podał, że umowa ta zawarta została pomiędzy Naczelnikiem Gminy – zleceniodawcą prac i płatnikiem, a skarżącym - zgłaszającym projekt racjonalizatorski, opracowanie i wdrożenie projektu: "1) Budowy studni głębinowej wraz z urządzeniami przy ul. [...], - Budowy głównej magistrali sieci wodociągowej w [...], 2) Budowy oczyszczalni ścieków wraz

z urządzeniami na [...], - Budowy głównego kolektora ścieków wraz

z przepompowniami." Skarżący wniósł o naliczenie i wypłacenie mu 5% wartości wymienionych urządzeń wodnych i kanalizacyjnych. Wyjaśnił, że jest to kwota ustalona komisyjnie w 1979 r. i zatwierdzona przez Naczelnika Gminy jako zapłata za zgłoszenie, opracowanie i wdrożenie wniosków racjonalizatorskich. Wniósł też

o przypisanie mu 20% udziału z uzyskiwanych dochodów za każdy rok rozliczeniowy za wodę i za ścieki z tytułu udziału w pracach wykonawczych, nadzoru prac zgodnie z projektem, udziału w opracowywaniu projektu, wytyczeniu przebiegu rurociągów, ustaleniu miejsc lokalizacji urządzeń, dziesięcioletniej dzierżawy działek [...] dla gminy [...]w celach dojazdu do budowy oczyszczalni ścieków na działce nr [...], dowozu i składowania minerałów;

W odpowiedzi z 6 lutego 2023 r. Wójt [...]poinformował skarżącego, że w zasobach Urzędu Gminy nie ma wskazanej umowy. Wyjaśnił, że dokumenty mają określoną kategorię archiwalną, dla której określony jest czas ich przechowywania, po upływie którego dokumenty zostają zniszczone. W związku z tym poprosił skarżącego o dostarczenie kopii ww. umowy w celu analizy i odniesienia się do żądań.

W piśmie z 9 lutego 2023 r. skarżący zarzucił, że władze gminy nie przestrzegają przedmiotowej umowy. Stwierdził, że realizację umowy powinien podjąć nieskorumpowany i zdrowy na umyśle funkcjonariusz gminy. Zgłosił zastrzeżenia co do osoby Wójta. Zarzucił, że niniejsze postępowanie ukierunkowano już negatywnie. Zażądał szczegółowej kontroli akt archiwalnych oraz odtajnienia i upublicznienia wskazanej umowy. Gdyby natomiast "nastąpiło zaginięcie umowy" lub zniszczenie nastąpiło wskutek siły wyższej, organ gminy winien wystąpić do sądu administracyjnego o wszczęcie postępowania

o odtworzenie akt. Skarżący domagał się też wskazania "daty i osoby zniszczenia dokumentu".

Pismem z 23 lutego 2023 r., znak [...], Wójt Gminy poinformował skarżącego, że odmawia zapłaty żądanych kwot. Wyjaśnił, że nie ma wymienionej umowy i nie ma wiedzy, że taka umowa została zawarta. W związku

z tym, nie dostrzega żadnych podstaw prawnych ani faktycznych, aby zadośćuczynić zgłoszonym przez skarżącego roszczeniom. Wskazał na możliwość zwrócenia się o rozstrzygnięcie zasadności roszczeń do sądu powszechnego.

W dniu 3 marca 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na Wójta [...], zarzucając temu organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sprawie znak: [...]w przedmiocie realizacji umowy nr [...]z dnia 20 czerwca 1979 r. Stwierdził, że pismo Wójta Gminy [...]z 23 lutego 2023 r. obarczone jest wadą proceduralną. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy przez sąd w kontekście pozbawienia strony zaskarżenia odmowy podjęcia czynności w sprawie [...]poprzez brak wydania postanowienia lub decyzji przez Wójta Gminy, na które przysługuje zażalenie lub skarga. Wywiódł, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie lub decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zawierać będzie uzasadnienie i przyczyny odmowy realizacji umowy. Zdaniem skarżącego obecny etap sprawy uniemożliwia mu dochodzenie praw i przywilejów zapisanych w umowie nr [...]. Akcentował, że jest to kolejny wpadkowy (33) przypadek lub zamierzone działanie Wójta Gminy. Zarzucił temu organowi brak należytego wypełniania obowiązków i niedopełnienie obowiązków służbowych w sprawach z udziałem skarżącego. W oparciu o art. 223 § 2 k.p.a. domagał się publicznej krytyki działania Wójta Gminy i poniesienia przez niego odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przytoczył stan faktyczny sprawy, podkreślając, że skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek pismem z dnia 23 lutego 2023 r., znak: [...] (data otrzymania 24 lutego 2023 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest

w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają również

w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach,

w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony. Objęte są nią jedynie działania administracyjne albo ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres oznacza, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje legalność działania Wójta [...]w rozpatrzeniu jego wniosku o realizację umowy. Zgłoszone przez skarżącego roszczenia mają charakter cywilnoprawny. Przepisami regulującymi postępowanie w sprawach cywilnych jest Kodeks postępowania cywilnego. Do tego typu spraw nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że zgłoszone organowi wykonawczemu gminy roszczenie cywilnoprawne nie może stać się sprawą administracyjną tylko z tego tytułu, że jedna ze stron stosunku cywilnoprawnego jest uprawniona do wydawania władczych rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. Należy odróżnić sferę imperium organu wykonawczego gminy, kiedy działa jako organ administracji publicznej i może wydawać w przypadkach przewidzianych prawem decyzje administracyjne, od sfery dominium, kiedy działa jako przedstawiciel osoby prawnej, jaką jest gmina. Stosunki wynikające z umów wchodzą w zakres dominium i nie są regulowane decyzjami administracyjnymi. W postępowaniu cywilnym obowiązuje zasada równości stron postępowania, a tym samym nie jest dopuszczalne wydawanie w takim postępowaniu przez jedną ze stron stosunku cywilnoprawnego jakichkolwiek władczych rozstrzygnięć w tym zakresie. W sprawach cywilnych rozstrzyganie sporów należy do sądów powszechnych. Dlatego zaskarżone postępowanie organu wykonawczego gminy w sprawie realizacji umowy nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając natomiast na uwadze stawiane Wójtowi Gminy zarzuty dotyczące szkodliwego działania, nienależytego wykonywania obowiązków i domagania się pociągnięcia z tego tytułu piastuna funkcji organu do odpowiedzialności, to w tym zakresie wniesioną skargę zakwalifikować należy jako skargę, o której mowa

w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "k.p.a."), dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy (art. 237 § 3 k.p.a.). W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej.

W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej o charakterze władczym. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami.

Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. (por. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.