II SA/Ol 595/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. D. i K. K. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 26 lipca 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

(dalej jako: "PPIS" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz.U. z 2021r. poz. 195, dalej jako: ustawa o PIS) oraz art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 162, dalej jako: ustawa P.p.) w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.), postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki A., należącym do firmy A. (...) K. K. (dalej jako: "strona" lub "Przedsiębiorca"). W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ I instancji podał, że 26 lipca 2021 r. wpłynął sprzeciw Przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki A. Odnosząc się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów, PPIS wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki, które powinny skutkować odstąpieniem od czynności kontrolnych. Wyjaśniono, że kwestionowana kontrola została przeprowadzona w związku z pisemną informacją od Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 28 czerwca 2021 r., dotyczącą nieprawidłowości w funkcjonowaniu wskazanego wyżej domu opieki. Podniesiono, że stosownie do treści art. 48 ust. 11 pkt 1 ustawy P.p. w zw. z art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (Dz. Urz. L 95 z 07.04.2017, str. 1 ze zm., dalej jako: rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) kontrole urzędowe przeprowadza się bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. W przypadku kontroli urzędowych na wniosek podmiotu właściwy organ może zdecydować, czy kontrola ma być przeprowadzona bez wcześniejszego uprzedzenia. Wskazano również, że pracownicy prowadzący czynności kontrolne, wchodząc na teren obiektu, przedstawili upoważnienie do wykonywania czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki A. wystawione przez PPIS, zawierające szerokie pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Powyższe upoważnienie nie zostało zakwestionowane, a Dyrektor Prywatnego Domu Opieki A. w telefonicznej rozmowie wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli. Pracownicy organu I instancji, przystępując do czynności kontrolnych, dokonali także stosownego wpisu w książce kontroli, która nie zawierała informacji o jakichkolwiek innych trwających czynnościach kontrolnych. Dyrektor Prywatnego Domu Opieki A., ani wyznaczony przez Przedsiębiorcę do udziału w czynnościach kontrolnych pracownik również nie informowali o kontrolach wykonywanych przez inne organy. Podkreślono, że przeprowadzenie kontroli u Przedsiębiorcy nastąpiło z uwagi na informację o nieprawidłowościach w placówce opiekuńczej, w której przebywają osoby w podeszłym wieku, obarczone licznymi schorzeniami, a niewłaściwe ich żywienie może wiązać się z bezpośrednim narażeniem zdrowia lub nawet życia, co uprawnia organ I instancji do prowadzenia czynności kontrolnych niezależnie od ewentualnie prowadzonych czynności przez inne podmioty. Ponadto wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy P.p. udział przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej w czynnościach kontrolnych nie jest niezbędny. W świetle przedstawionych okoliczności organ I instancji uznał, że postępowanie kontrolne zostało wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa, zaś Przedsiębiorca, składając sprzeciw, próbuje uwolnić się od odpowiedzialności za narażanie osób przebywających w kontrolowanym domu opieki na ryzyko utraty zdrowia lub życia, co zostało ustalone w toku przedmiotowej kontroli.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. D. – Dyrektor Prywatnego Domu Opieki A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odstąpienie od czynności kontrolnych oraz dopuszczenie dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność prowadzonych kontroli, wszczęcia kontroli niezgodnie z prawem oraz konieczności odstąpienia od czynności kontrolnych. Jednocześnie wskazał, że jest on jedynym odpowiedzialnym za prowadzenie placówki podmiotem, a nie jak błędnie wskazał organ I instancji - A. (...) K. K. z siedzibą w W.

Postanowieniem z 27 sierpnia 2021 r. Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "PWIS" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 59 ust. 9 w zw. z ust. 16 ustawy P.p. w zw. z art. 123, art. 126 oraz art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność złożonego w niniejszej sprawie zażalenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że legitymowanym do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych jest przedsiębiorca objęty kontrolą, a zatem w niniejszej sprawie będzie to K. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K. z siedzibą w W. Z przedstawionego pełnomocnictwa nie wynika zaś, aby wskazana pełnomocnik miała umocowanie do reprezentowania tego Przedsiębiorcy. Ponadto z dokumentacji nie wynika również umocowanie P. D., prowadzącego działalność pod firmą (...) P. D., pełniącego między innymi funkcję Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A., do udzielania dalszych pełnomocnictw w imieniu K. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K. z siedzibą w W. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał wniesione w niniejszej sprawie zażalenie za niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji do jego wniesienia w imieniu kontrolowanego Przedsiębiorcy, gdyż wnoszący zażalenie – P. D. nie posiadał umocowania do udzielania dalszych pełnomocnictw, a co za tym idzie wskazana w zażaleniu pełnomocnik nie była uprawniona do złożenia zażalenia w imieniu Przedsiębiorcy, tj. K. K.

P. D. – Dyrektor Prywatnego Domu Opieki A.

w O. oraz K. K. – A. (...) z siedzibą w W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 933/21, uchylił zaskarżone postanowienie PWIS. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy P.p. mają zastosowanie przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. Wskazano również, że brak dołączenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa do zażalenia, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny pisma, który może zostać uzupełniony w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast nieuzupełnienie braków zażalenia w terminie skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia zgodnie

z art. 134 k.p.a. Jednocześnie podniesiono, że w przypadku, gdy przedłożone przez stronę, nawet już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien on wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie, który to obowiązek wynika z art. 9 k.p.a.

Postanowieniem z 14 czerwca 2022 r. PWIS ponownie stwierdził niedopuszczalność wniesionego w niniejszej sprawie zażalenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podano, że pismem z 17 maja 2022 r. pełnomocnik strony została wezwana do uzupełnienia braku formalnego złożonego zażalenia na postanowienie PPIS z 26 lipca 2021 r. poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania kontrolowanego przedsiębiorcy, tj. K. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., podpisanego przez P. D. – Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A., w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik strony przedłożyła pełnomocnictwo datowane na dzień 8 czerwca 2022 r., udzielone jej przez P. D., działającego w imieniu i reprezentującego K. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., do reprezentowania go m.in. przed organami administracji publicznej. Organ odwoławczy uznał, że powyższe pełnomocnictwo nie obejmowało daty złożenia zażalenia, tj. 12 sierpnia 2021 r. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 16 ustawy P.p., do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, a więc również do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o kontynuowanie czynności kontrolnych w zakresie nieuregulowanym przepisami ustawy P.p. stosuje się przepisy k.p.a. Natomiast w myśl art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym m.in. art. 134 k.p.a, stanowiący, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku wykazania umocowania do złożenia zażalenia, należało uznać je za niedopuszczalne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli P. D. – Dyrektor Prywatnego Domu Opieki A. w O. (dalej również jako: "skarżący") oraz K. K. – A. (...) z siedzibą w W. (dalej również jako: "skarżąca"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący podnieśli zarzut:

1) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

a) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy P.p. poprzez dokonywanie przez organ odwoławczy niekonsekwentnej oceny treści pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r., które zostało załączone przez pełnomocnika placówki do sprzeciwu wobec podjęcia

i wykonywania kontroli, ponieważ przy rozpoznawaniu zażalenia po raz pierwszy organ odwoławczy wskazywał, że skarżący nie wykazał swojego umocowania do ustanawiania dalszych pełnomocników kontrolowanego Przedsiębiorcy, w związku

z czym pełnomocnictwo z 15 marca 2021 r. zostało przez niego nieskutecznie udzielone, natomiast przy ponownym rozpoznawaniu zażalenia organ odwoławczy uznał, że sposób sformułowania pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r. wykluczał możliwość udzielenia przez skarżącego dalszego pełnomocnictwa na rzecz radcy prawnego, a tym samym brak było podstaw do wcześniejszego badania przez organ odwoławczy, czy pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez kontrolowanego Przedsiębiorcę uprawniało go do ustanawiania dalszych pełnomocników;

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy P.p. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przejawiające się w pominięciu przez organ odwoławczy znajdujących się w aktach sprawy pełnomocnictw tj. pełnomocnictwa z 15 marca 2021r., pełnomocnictwa z 22 grudnia 2020 r. oraz pełnomocnictwa z 27 listopada 2020r. i wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o analizę treści pełnomocnictwa

z 8 czerwca 2022 r., które zostało przedłożone do akt sprawy jedynie celem sprostaniu wezwaniu organu odwoławczego, ponieważ zdaniem skarżących treść wcześniej udzielonych pełnomocnictw była wystarczająca dla wykazania umocowania pełnomocnika placówki do działania w niniejszej sprawie, co było podnoszone przez skarżących w piśmie z 9 czerwca 2022 r., które stanowiło odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia braku formalnego zażalenia,

c) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy P.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne, ponieważ pełnomocnik placówki - wskazany radca prawny nie była umocowana do działania na rzecz kontrolowanego Przedsiębiorcy, którym jest skarżąca K.K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., podczas gdy pełnomocnik placówki już na etapie wnoszenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli wykazał swoje umocowanie do działania w niniejszej sprawie poprzez załączenie do sprzeciwu pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r., które zostało udzielone wskazanemu radcy prawnemu przez skarżącego jako Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A. prowadzonego pod adresem (...) oraz Prywatnego Domu Opieki A. prowadzonego pod adresem (...), a nadto na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w związku ze skargą wniesioną na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, pełnomocnik placówki przedłożyła do akt sprawy pełnomocnictwo z 22 grudnia 2020 r., które zostało udzielone skarżącemu P. D. przez skarżącą K. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., na mocy którego skarżący był umocowany do udzielania dalszych pełnomocnictw, a tym samym dokument ten świadczył o tym, że skarżący 15 marca 2021 r. w prawidłowy sposób udzielił pełnomocnictwa substytucyjnego wskazanemu radcy prawnemu;

d) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 16 ustawy P.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zażalenie jest niedopuszczalne, ponieważ pełnomocnik placówki - radca prawny nie była umocowana do działania na rzecz kontrolowanego Przedsiębiorcy, którym jest skarżąca K. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., podczas gdy na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w związku ze skargą wniesioną na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, pełnomocnik placówki przedłożyła do akt sprawy pełnomocnictwo z 27 listopada 2020 r., które zostało jej udzielone bezpośrednio przez kontrolowanego Przedsiębiorcę, a tym samym niekwestionowany jest fakt, że wskazany radca prawny jako pełnomocnik kontrolowanego przedsiębiorcy była umocowana do wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania wobec tego Przedsiębiorcy kontroli oraz podjęcia dalszych czynności z tym związanych;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że radca prawny nie była umocowana do działania na rzecz kontrolowanego Przedsiębiorcy, którym jest skarżąca K. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., podczas gdy w aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa świadczące o prawidłowym umocowaniu pełnomocnika placówki do działania w niniejszej sprawie tj. pełnomocnictwo z 15 marca 2021 r., które zostało udzielone radcy prawnemu przez skarżącego jako pełnomocnika Przedsiębiorcy, pełnomocnictwo z 22 grudnia 2020 r., które zostało udzielone skarżącemu przez kontrolowanego Przedsiębiorcę, na mocy którego skarżący był umocowany do udzielania dalszych pełnomocnictw, a nadto pełnomocnictwo z 27 listopada 2020 r., które zostało udzielone radcy prawnemu bezpośrednio przez kontrolowanego Przedsiębiorcę.

W świetle powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania

w niniejszej sprawie i odnieśli się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżących na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do dalszego kwestionowania umocowania pełnomocnika placówki, bowiem już na etapie wnoszenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli pełnomocnik wykazała swoje umocowanie do działania w niniejszej sprawie poprzez załączenie do sprzeciwu pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r., które zostało jej udzielone przez skarżącego jako Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A. Zaznaczono przy tym, że dokument ten nie był w żaden sposób kwestionowany przez organ I instancji. Ponadto na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pełnomocnik placówki przedłożyła do akt sprawy pełnomocnictwo z 22 grudnia 2020 r., które zostało udzielone skarżącemu przez K. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K. Przedmiotowe pełnomocnictwo obejmowało prawo do udzielania dalszych pełnomocnictw. Pełnomocnik placówki przedłożyła także do akt sprawy pełnomocnictwo z 27 listopada 2020 r., które zostało jej udzielone bezpośrednio przez skarżącą. Należy zatem uznać, że wskazany radca prawny jako pełnomocnik kontrolowanego Przedsiębiorcy była umocowana do wniesienia przedmiotowego sprzeciwu oraz podjęcia dalszych czynności z tym związanych. W ocenie skarżących organ odwoławczy, rozpoznając ponownie zażalenie na postanowienie PPIS z 26 lipca 2021 r., dysponował kompletem pełnomocnictw stanowiących podstawę do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślono, że skarżący działa w niniejszej sprawie jako pełnomocnik kontrolowanego Przedsiębiorcy, a tym samym udzielił on radcy prawnemu pełnomocnictwa substytucyjnego, którego istota sprowadza się do działania jako zastępca pełnomocnika głównego. W związku z tym, w treści pełnomocnictwa substytucyjnego musiało zostać zawarte sformułowanie "do zastępowania mnie", jednak nie ulega wątpliwości, że skutki czynności podejmowanych przez pełnomocnika substytucyjnego, tj. wskazanego radcę prawnego, realizowały się bezpośrednio wobec mocodawcy, czyli kontrolowanego Przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazano, że powodem uznania zażalenia za niedopuszczalne był brak należytego umocowania radcy prawnego do zaskarżenia postanowienia PPIS w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Z treści złożonego zażalenia wynika, że skarżącym jest P. D. - Dyrektor Prywatnego Domu Opieki A. w O., reprezentowany przez radcę prawnego. W związku z faktem, że kontrolowanym przedsiębiorcą jest K. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą A. (...) K. K., organ odwoławczy był zobowiązany zbadać, czy P. D. był umocowany do złożenia zażalenia w imieniu K.K., a jeśli tak, czy był uprawniony do udzielania dalszych pełnomocnictw, w tym wypadku do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu, która podpisała zażalenie. Wskazano, że na dzień złożenia zażalenia w aktach sprawy znajdowało się wyłącznie pełnomocnictwo z 15 marca 2021 r., z którego nie wynika, by skarżący działał w imieniu kontrolowanego Przedsiębiorcy, będącego stroną postępowania. Podniesiono, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do domniemania zakresu pełnomocnictwa, a z treści tego dokumentu wynikało, że wskazany radca prawny na podstawie tego umocowania była uprawniona wyłącznie do reprezentowania skarżącego. Zaznaczono, że pełnomocnik ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Natomiast brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. W ocenie organu odwoławczego P. D. nie jest stroną postępowania w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, ponieważ kontrola dotyczyła przedsiębiorcy K. K. Tym samym, nie był on uprawniony do złożenia zażalenia w "swoim imieniu", a w takim wyłącznie zakresie na podstawie udzielonego pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r. mógł działać wskazany pełnomocnik. W związku z brakiem wykazania przez profesjonalnego pełnomocnika umocowania do działania w imieniu P. D. (oznaczonego w zażaleniu jako osoba wnosząca zażalenie), z którego wynikałoby, że działa on nie w imieniu własnym, ale w imieniu K. K. (kontrolowanego przedsiębiorcy) aktualnego w dacie złożenia zażalenia należało uznać zażalenie za niedopuszczalne.

Pismem z 13 września 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, w tym w szczególności zarzut braku podstaw do wydania przez organ rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Podkreślono, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego treść pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r. jest prawidłowa, ponieważ skarżący jako pełnomocnik kontrolowanego przedsiębiorcy mógł udzielić pełnomocnictwa wyłącznie do zastępowania jego osoby, bowiem na tym polega istota pełnomocnictwa substytucyjnego - pełnomocnik substytucyjny działa jako zastępca pełnomocnika głównego. Pełnomocnik udziela pełnomocnictwa substytucyjnego we własnym imieniu, jednak skutki czynności dokonywanych przez pełnomocnika substytucyjnego realizują się bezpośrednio na rzecz mocodawcy. Wskazano przy tym, że organ odwoławczy swoim działaniem po raz kolejny bezpodstawnie pozbawił skarżących prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej

w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Wskazać również należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 933/21, uchylił postanowienie organu odwoławczego z 27 sierpnia 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez P. D. – Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A. w O., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie PPIS z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w Prywatnym Domu Opieki A. w O., należącym do firmy A. (...) K. K.

Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek,

w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości

w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, dostępne

w CBOSA).

Z powołanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (dostępny w CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną

i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W powołanym wyroku Sąd skonkludował, że do postępowania zażaleniowego,

o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy P.p. znajdą zastosowanie przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. Zatem brak dołączenia stosownego dokumentu pełnomocnictwa do zażalenia, złożonego w imieniu mocodawcy, stanowi brak formalny pisma, który może zostać uzupełniony w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero nieuzupełnienie braków zażalenia w terminie skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, stosownie do art. 134 k.p.a. Przy czym, jeżeli przedłożone przez stronę, nawet już po uzupełnieniu braków, dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż organ ma wątpliwości

w zakresie jej reprezentacji, to winien wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje zatem konieczność zweryfikowania zakresu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia.

W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy, rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, nie zastosował się do wskazanej powyżej oceny prawnej, bowiem mimo podjętych czynności nie wyjaśniono w sposób należyty kwestii pełnomocnictwa wskazanego radcy prawnego do złożenia przedmiotowego zażalenia w imieniu kontrolowanego Przedsiębiorcy.

Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać zarówno

z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji (postanowienia), czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępne w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) z przyczyny podmiotowej, a więc związanej

z oceną, czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić tylko wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wynika, że odwołanie (zażalenie) pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Zgodnie zaś z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 33 § 3 k.p.a.).

Podkreślić należy, że udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną polegającą na złożeniu oświadczenia woli przez mocodawcę i może nastąpić

w dowolnej formie, w szczególności nawet w sposób dorozumiany. Wymóg dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko deklaratoryjnym potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa w zmaterializowanej formie, która uwzględnia, wynikającą z art. 14 § 1 k.p.a., zasadę formy pisemnej lub dokumentu elektronicznego obowiązującą w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA

z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2133/18, dostępne w CBOSA). Z tego też powodu uzupełnienie braku pełnomocnictwa w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powoduje, że czynność, którą początkowo oceniono jako dokonaną ze wskazanym brakiem, należy uznać za skuteczną.

Jednocześnie, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uregulowania odnoszące się do instytucji pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne i dlatego w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone

w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1740; dalej jako: "k.c."). W sytuacji przekroczenia przez pełnomocnika zakresu umocowania, a więc także w sytuacji, gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność tych czynności zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (art. 103 § 1 i art. 104 k.c.). Potwierdzenie winno być dokonane w terminie przewidzianym prawem. Potwierdzenie to ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1147/20, dostępne w CBOSA). Tym samym, ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (por. M. Romańska (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1026/20, dostępne w CBOSA).

Pogląd, że w sytuacjach problematycznych należy stosować posiłkowo zasady określone w k.c. wynika także z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Chodzi o zasadę nakazującą załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), zasadę nakazującą prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Ponadto w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zatem w przypadku, gdy zachodzą wątpliwości, czy zażalenie zostało wniesione w imieniu strony postępowania, czy też przez inny podmiot, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozstrzygnięcia tych wątpliwości i ewentualnego usunięcia braków w umocowaniu przedstawiciela strony do jej reprezentowania w postępowaniu odwoławczym. Jest to o tyle istotne, że wszelkie uchybienia organu odwoławczego w tym zakresie mogą prowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do zaskarżenia orzeczenia organu władzy publicznej, zapadłego w pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien zatem szczególnie wnikliwie badać kwestię prawidłowości umocowania osoby wnoszącej zażalenie tak, by zapisane w Konstytucji RP prawo do sądu i wynikający z tej zasady standard postępowania zostały zachowane. Istotą jest bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie danej sprawy, zaś przepisy proceduralne mają prowadzić do realizacji tego celu, pełniąc niejako funkcję służebną wobec przepisów materialnych.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności zażalenia z powodu niewykazania przez pełnomocnika umocowania do jego złożenia nastąpiło

z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy PWIS pismem z 17 maja 2022 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego w niniejszej sprawie zażalenia na postanowienie PPIS z 26 lipca 2021 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych poprzez przedłożenie pełnomocnictwa dla wskazanego radcy prawnego do reprezentowania kontrolowanego Przedsiębiorcy, tj. firmy A. (...) K. K., podpisanego przez P. D. – Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A. w O. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik skarżących przedłożyła pełnomocnictwo sporządzone 8 czerwca 2022 r. w treści odpowiadającej żądaniu organu odwoławczego. PWIS zakwestionował datę wystawienia przedmiotowego dokumentu, stwierdzając, że pełnomocnictwo nie obejmuje daty złożenia zażalenia.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym, określonymi w art. 103 § 1 i art. 104 k.c., które znajdują zastosowanie

w niniejszej sprawie, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Brak ten może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo

w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (por. NSA z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 941/05, dostępne w CBOSA).

Nadmienić należy, że w aktach sprawy znajduje się również pełnomocnictwo

z 27 listopada 2020 r. podpisane przez K.K., na mocy którego skarżąca udzieliła wskazanemu radcy prawnemu pełnomocnictwa do zastępowania jej przed podmiotami prawa cywilnego, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi oraz sądami powszechnymi wszystkich instancji oraz Sądem Najwyższym we wszystkich sprawach dotyczących Prywatnego Domu Opieki A. w O. oraz Prywatnego Domu Opieki A. w L., a także do odbioru korespondencji i ustanawiania dalszych pełnomocników, a także pełnomocnictwo z 22 grudnia 2020 r. udzielone przez K. K. P. D., pełniącemu funkcję Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A. w O. oraz Prywatnego Domu Opieki A. w L. do zastępowania skarżącej i reprezentowania jej przed podmiotami prawa cywilnego, organami administracji publicznej, organami egzekucyjnymi oraz sądami powszechnymi wszystkich instancji, Sądem Najwyższym, sądami administracyjnymi we wszystkich sprawach, w tym w szczególności do: składania i przyjmowania oświadczeń woli i wiedzy, udzielania informacji w jej imieniu, odbioru korespondencji, sporządzania i podpisywania wszelkich dokumentów, pism, wniosków i oświadczeń, zawierania umów, aneksów, porozumień oraz innych czynności faktycznych i prawnych dotyczących Prywatnego Domu Opieki A. w O. oraz Prywatnego Domu Opieki A. w L., a także do ustanawiania dalszych pełnomocników.

Organ odwoławczy winien zatem dokonać dokładnej analizy przedłożonych

w toku postępowania pełnomocnictw, stosownie do powołanych wyżej przepisów,

a w przypadku wątpliwości co do zakresu reprezentacji i uznania, że zebrane dokumenty są nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, wezwać stronę powtórnie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie.

Zaznaczyć przy tym należy, że udzielenie dalszego pełnomocnictwa innej osobie na podstawie art. 106 k.c. jest jednostronną czynnością prawną dokonaną w imieniu mocodawcy i z bezpośrednim skutkiem dla niego. Skoro pełnomocnik udzielający substytucji działa w imieniu mocodawcy i z bezpośrednim dla niego skutkiem, to fakt ten wiąże się z tym, że to nie on, lecz mocodawca i substytut są stronami nowopowstałego stosunku prawnego. Ustanowienie substytuta rodzi stosunek prawny między nim

a mocodawcą i staje się on pełnomocnikiem mocodawcy. Dlatego też działania podejmowane przez substytuta powodują skutki prawne dla mocodawcy (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II FSK 444/12, dostępne w CBOSA).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw.

z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).