II SA/Po 425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J.G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] o uchyleniu odwołującej się prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna M. M..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wyrokiem Sądu Rejonowego w G. , Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2012 r., III.R.C. [...] zasądzono od pozwanego R. M. (ojca) na rzecz małoletniego M. M. (syna) rentę alimentacyjną w kwocie [...]zł miesięcznie płatną z góry do 15 dnia każdego miesiąca do rąk matki małoletniego J.G. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Po tym jak egzekucja alimentów stała się bezskuteczna, co stwierdził w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] [...] Sądowy przy Sądzie Rejonowym w G. (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), J.G., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zwróciła się do Burmistrza o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Burmistrz ustalił na rzecz J.G. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 877, dalej "u.p.o.u.a.") (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] listopada 2020 r. powiadomiono Burmistrza, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...] Sąd Rejonowy w G. III Wydział Rodzinny i Nieletnich uwzględnił wniosek R. M. i na czas trwania postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia o władzy rodzicielskiej nad małoletnim system M. M. (to jest postępowania z wniosku R. M.), powierzył wykonywanie tej władzy rodzicielskiej wnioskodawcy (ojcu dziecka) i ustalił miejsce pobytu dziecka w miejscu zamieszkania ojca (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Burmistrz powiadomił J.G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia od [...] grudnia 2020 r. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w związku z ustaleniem miejsca pobytu syna M. M. u ojca (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W reakcji na zawiadomienie, pismem z dnia [...] listopada 2020 r., J.G. wyjaśniła, że co prawda toczy się postępowanie o odebranie jej praw rodzicielskich, jednak w jego ramach wydano tylko postanowienie (skarżąca nazwała je "zarządzeniem" – uw. Sądu) tymczasowe o pobycie na czas postępowania małoletniego u ojca. Postanowienie to zostało zaskarżone i nie jest znany termin rozstrzygnięcia. Z uwagi na zaistniałe okoliczności J.G. wniosła o zawieszenie postępowania do czasy definitywnego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej opieki nad synem. Skarżąca nadmieniła, że M. M. nadal u niej przebywa, mieszka i ma centrum spraw życiowych u niej, jako matki.

Następnie w aktach utrwalono kopię pisma przewodniego wraz z którym doręczono J.G. postanowienie o zabezpieczeniu z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...] oraz kopię złożonego na nie zażalenia J.G. (nie odnotowano, kto złożył te dokumentny; zapewne uczyniła to J.G. – uw. Sądu) (k. 18-19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Burmistrz (Ośrodek Pomocy Społecznej w R.) zwrócił się do Sądu Rejonowego w G. o wskazanie, czy postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., II [...] jest prawomocne oraz czy jest wykonalne (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] sekretarz sądowy na zarządzenie sędziego Sądu Rejonowego wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., [...] jest natychmiast wykonalne i obowiązuje z datą wydania (6 listopada 2020 r.).

W dniu [...] grudnia 2020 r. przeprowadzono wywiad telefoniczny z J.G. oraz następnie z J. (babcią M. M.). Na podstawie wyjaśnień J.G. ustalono, że M. M. mieszka z matką i ona utrzymuje syna. Niemniej z wyjaśnień J. wynika, że także ona utrzymuje gospodarstwo domowe, a córka J. dokłada "ile chce". J. potwierdziła, że M. M. mieszka z nimi (babcią i matką) w [...] Ojca odwiedza natomiast w weekendy (k. 22 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Burmistrz, działając między innymi na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a., "uchylił [J.G.] prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M." przyznane decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a. o świadczenie z funduszu alimentacyjnego może wnioskować przedstawiciel ustawowy, jeżeli osoba uprawniona jest osobą małoletnią. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r. ([...] – uw. Sądu) określono, że opiekę nad M. M. ma sprawować ojciec R. M.. W takich okolicznościach tego świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie może pobierać matka (k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W odwołaniu J.G. jeszcze raz przypomniała, że postanowienie tymczasowe z dnia [...] listopada 2020 r., [...] nie jest prawomocne. Z kolei jej syn M. z nią zamieszkuje, żywi się i w jej miejscu zamieszkania wykonuje obowiązek szkolny (nauka zdalna). Zamieszkiwanie syna jest potwierdzone chociażby na dzień [...] grudnia 2020 r., gdyż była w jej domu kontrola policyjna.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."), utrzymało decyzję Burmistrza w mocy. Podkreśliło, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przede wszystkim przysługuje osobie uprawnionej. Przedstawiciel ustawowy świadczenie takie odbiera, może mu być ono przyznane, ale adresatem pozostaje zawsze uprawniony. Kolegium wskazało dalej, że gdy osoba uprawniona nie mieszka z matką lub nie pozostaje na jej utrzymaniu, to zachodzą podstawy do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Motywując to stanowisko organ odwoławczy powołał się na art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. zawierający definicję rodziny. Przenosząc powyższe na realia sprawy Kolegium podkreśliło, że małoletni M. M. pozostaje na utrzymaniu i wychowaniu innej osoby – swojej babci. Tym samym J.G. nie ma prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W skardze J.G. wyjaśniła, że Kolegium nie badało kiedy i gdzie (u matki czy ojca) przebywał jej syn M. M.. Było to ważne, gdyż postępowanie odnosiło się do orzeczenia sądowego dotychczas nieprawomocnego (postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., [...] – uw. Sądu). Dodała, że w okresie, którego dotyczyło postępowanie, syn u niej mieszkał jak i realizował obowiązek szkolny. U ojca przebywał tylko w weekendy i to nie wszystkie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi (k. 5-7 akt sądowych).

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. J.G. wskazała na szereg zdarzeń, w trakcie których udokumentowano, że w okresie od listopada 2020 r. i przez pierwszą połowę 2021 r. syn zamieszkiwał u niej. O. M. Maracha nie wykonywał natomiast orzeczenia sądu z dnia [...] listopada 2020 r., [...]. Syn z nim nie mieszkał, a ojciec nie zaspakajał jego potrzeb życiowych (k. 13 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja Kolegium wydana w niniejszej sprawie jest całkowicie nie do zaakceptowania z powodów proceduralnych i materialnoprawnych. Podobnie zresztą nie akceptowalna jest decyzja Burmistrza.

W niniejszej sprawie Kolegium rozpatrywało odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2020 r., [...], która opierała się na konkretnej podstawie prawnej, przesłankach i wywołana była jednoznacznymi okolicznościami ustalonymi przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Burmistrz "uchylił" (Sąd zastrzega w tym miejscu na marginesie, że do kwestii samego brzmienia decyzji Burmistrza powróci dalszej części niniejszego uzasadnienia) na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. własną decyzję z dnia [...] września 2020 r. przyznającą J.G. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla syna M. M.. Burmistrz uczynił to dlatego, że powziął informację o wydaniu przez Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...], w którym Sąd na czas trwania postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia o władzy rodzicielskiej nad małoletnim system M. M. (to jest postępowania z wniosku R. M.), powierzył wykonywanie tej władzy rodzicielskiej wnioskodawcy (ojcu dziecka) i ustalił miejsce pobytu dziecka w miejscu zamieszkania ojca (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Burmistrz ustalił w korespondencji z Sądem Rejonowym w G. , że postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm [...] jest natychmiast wykonalne, to jest – od [...] listopada 2020 r. (dla jasności Sąd administracyjny obecnie orzekający wyjaśnia, że podstawą prawną tej wykonalności jest art. 360 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 z późn. zm., dalej "K.p.c.").

Przesłankami, które Burmistrz uczynił podstawą swej decyzji było to, że skoro z dniem [...] listopada 2020 r. władza rodzicielska została powierzona ojcu M. M. – R. M., to oznacza, że od tej daty odbierającym świadczenie z funduszu alimentacyjnego, jako przedstawiciel ustawowy w kontekście art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a., nie mogła być matka dziecka J. er. W odwołaniu J.G. przedstawiła konkretną kontrargumentację, a mianowicie podniosła, że postanowienie zabezpieczające nie jest prawomocne, a nadto nie jest wykonywane, gdyż syn nadal u niej mieszka, żywi się i realizuje obowiązek szkolny. Z wywodów skarżącej można wyczytać, że domaga się ona, aby organy wstrzymały się z decyzją dotyczącą świadczenia z funduszu alimentacyjnego do czasu definitywnego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii władzy rodzicielskiej.

W kontekście powyższego zadziwia treść decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...]. Organ odwoławczy w swych rozważaniach nie odniósł się ani słowem do wynikłego w sprawie problemu, to jest do znaczenia postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., II Nsm 273/20 i zasadności uchylenia decyzji o świadczeniu z funduszu alimentacyjnego w związku z jego wydaniem. Kolegium orzekło niejako poza granicami sporu w jaki w sprawie wynikł i nie rozpoznało sprawy w jej warstwie merytorycznej. Jeszcze bardziej natomiast zaskakujący jest natomiast wywód Kolegium przytoczony "w zastępstwie" głównego wątku sprawy. Organ odwoławczy powołał się na definicję rodziny z art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. i na jej podstawie wywiódł, że otrzymywanie przez matkę świadczenia z funduszu alimentacyjnego uzależnione jest od tego, czy utrzymuje ona dziecko. Przenosząc to na realia sprawy Kolegium zaznaczyło, że M. M. utrzymuje babcia Jadwiga Günther, a więc matce dziecka J.G. świadczenie nie przysługuje.

W ocenie Sądu decyzja Kolegium – jak już wskazano na wstępie – jest nie do zaakceptowania z powodów proceduralnych i materialnych. W warstwie proceduralnej Kolegium nie rozpoznało w ogóle sprawy w zakresie jej głównej warstwy merytorycznej – nie oceniło znaczenia postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., [...] i zasadności uchylenia decyzji o świadczeniu z funduszu alimentacyjnego w związku z jego wydaniem. Natomiast, gdy chodzi o wywód Kolegium dotyczący uzależnienia świadczenia z funduszu alimentacyjnego od faktu utrzymywania dziecka, argumentację tą należy uznać za zupełnie nie licującą z brzmieniem ustawy. Definicja rodziny zawarta w art. 2 pkt 12 u.p.o.u.a. służy przede wszystkim ustaleniu sytuacji dochodowej jej członków pod kątem przesłanki art. 9 ust. 2 u.p.o.u.a. Natomiast wbrew temu co forsowało Kolegium, w art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a., uprawnień do świadczeń nie uzależnia się od tego, czy przedstawiciel ustawowy, który wnioskuje o świadczenie, musi być osobą utrzymującą dziecko.

Z opisanych wyżej powodów Sąd decyzję Kolegium uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchyleniu musiała podlegać także decyzja Burmistrza. Ocenę tej decyzji należy rozpocząć od doprecyzowującego wyjaśnienia, że została ona niepoprawnie sformułowana. W decyzji tej organ "uchylił prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego", podczas gdy wedle podstawy prawnej z art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. uchylenie powinno dotyczyć ostatecznej decyzji administracyjnej, a nie samego prawa (w myśl art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a.: "Organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń").

Mimo niepoprawnej formy ("uchylić prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego") Sąd przyjął, że intencją Burmistrza wyrażoną w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. było w istocie uchylenie własnej decyzji z dnia [...] września 2020 r., [...]

Decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] nie mogła się ostać jako taka w obrocie prawnym. Jak już wyjaśniono wyżej, została ona wydana, gdyż organ powziął informację o postanowieniu Sąd Rejonowy w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., [...], które władzę rodzicielską nad M. M. powierzyło R. M., a tym samym organ uznał, że J.G. nie może być traktowana jako należycie umocowany przedstawiciel ustawowy w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.o.u.a. Zauważyć jednak należy, że o ile w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania znajdującym się na k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji organ wskazał, że zamierza pozbawić J.G. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego "od [...] grudnia 2020 r." (czyli od miesiąca, kiedy zdaniem organu nie pełniła ona roli przedstawiciela ustawowego), to w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Burmistrz rozstrzygnął w sposób w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy, gdyż pozbawił J.G. prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w całości (w rozstrzygnięciu nie ma wskazania, że chodzi o wyłącznie świadczeń od [...] grudnia 2020 r.).

Mając na uwadze powyższe, uznać należy decyzję Burmistrza za błędną, więc jako taka nie mogła ona pozostać w obrocie prawnym.

W niniejszym wyroku Sąd postanowił także odnieść się do kwestii znaczenia postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r., [...] i zasadności uchylenia decyzji o świadczeniu z funduszu alimentacyjnego w związku z jego wydaniem. Jest to bowiem przedmiot zarzutów skargi.

W ocenie Sądu J.G. ma rację, że organy powinny powstrzymać się z wydaniem orzeczenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego zabezpieczenia, które miało za przedmiot powierzenie władzy rodzicielskiej nad M. M. jednemu z rodziców.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że rozumie racje jakimi kierował się Burmistrz, który przyjął, że J.G. nie może występować w roli przedstawiciela ustawowego, skoro od daty [...] listopada 2020 r. na podstawie postanowienia zabezpieczającego z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich powierzył władzę rodzicielską ojcu R. M.. W ocenie obecnie orzekającego Sądu administracyjnego Burmistrz nie powinien był jednak bagatelizować faktu, że postanowienie zabezpieczające w dacie orzekania przez niego, jak wskazywała J.G., nie było prawomocne (a w każdym razie tego nie zweryfikowano - w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. Sąd Rejonowy nie wyjaśnił tej kwestii).

Sąd administracyjny w tym składzie zgadza się, że postanowienie o zabezpieczeniu mające za przedmiot powierzenie władzy rodzicielskiej jest natychmiast wykonalne. Data jego skuteczności ma znaczenie dla rozstrzygnięcia o ewentualnym wyłączeniu wobec przedstawiciela ustawowego prawa do pobierania na rzecz małoletniego świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od merytorycznego znaczenia rozstrzygnięcia sądu rodzinnego o powierzeniu władzy rodzicielskiej należy odróżnić jednak warstwę proceduralną, która ma znaczenie dla orzekania przez organy administracji.

Wiadomym jest, że postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich ma charakter zabezpieczenia i do tego – jak wynika z akt – było ono najpewniej nieprawomocne w dacie orzekania o odebraniu J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy w toku orzekania powinny mieć na względnie mając na względzie między innymi słuszny interes obywateli, a w myśl art. 8 § 1 K.p.a., powinny stosować przy orzekaniu również zasadę proporcjonalności.

W ocenie orzekającego obecnie Sądu administracyjnego postanowienie Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2020 r., [...] jako nieprawomocne mogło wywołać (doprowadzić do wszczęcia) postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego z dnia [...] września 2020 r., lecz decyzja o takim uchyleniu nie powinna zapaść przed uprawomocnieniem się postanowienia zabezpieczającego. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę, że postanowienie zabezpieczające, a już zwłaszcza w pierwszej instancji, podejmowane jest przede wszystkim bardzo szybko, a zgodnie z art. 738 K.p.c. opiera się tylko na materiale zebranym w sprawie.

Postanowienie z dnia [...] listopada 2020 r., [...] dotyczyło władzy rodzicielskiej, czyli zagadnienia niebagatelnego. Wreszcie z akt sprawy wynika, że J.G. je kwestionowała i zaskarżyła zażaleniem. Co więcej, okoliczności sprawy wskazują, że syn M. M. mimo wydania postanowienia zabezpieczającego, nadal u niej mieszkał.

Mając na uwadze cały kontekst prawny i faktyczny sprawy, w ocenie Sądu Burmistrz powinien powstrzymać się z wydaniem decyzji w sprawie uchylenia swej wcześniejszej decyzji o przyznaniu J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla M. M. – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sądu rodzinnego zabezpieczeniu w zakresie władzy rodzicielskiej nad M. M.. Odebranie J.G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy postanowienie zabezpieczające sądu rodzinnego było nieprawomocne, a faktycznie M. M. mieszkał z matką, jawi się jako przedwczesne. Dbałość zwłaszcza o dobro dziecka, wymagała, aby rozstrzygnięcie o świadczeniach z funduszu alimentacyjnego wydać dopiero po prawomocnym orzeczeniu zabezpieczającym dotyczącym władzy rodzicielskiej.

Jak zaznaczono, niniejszy wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. oraz art. 135 P.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych).