II SA/Sz 1072/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie oddala skargę.

1. Burmistrz Gminy C. (dalej zwany jako "Organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] , w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, działając z urzędu, ustalił koszty postępowania na kwotę [...]zł, którymi zgodnie z art. 152 k.c. obciążył:

W. i G. D. w kwocie [...]zł,

J. P. w kwocie [...]zł.

Organ ustalił termin płatności powyższej kwoty na 14 dni liczony od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne i nadto wskazał na bezgotówkowy sposób uiszczenia ww. kosztów postępowania, tj. na rachunek bankowy Banku Spółdzielczego w C..

W uzasadnieniu postanowienia Organ I instancji podał, że w dniu [...] kwietnia 2022 r. została wydana decyzja o umorzeniu w całości postępowania o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości L. P., gmina C., oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...], będącą współwłasnością W. i G. D. w udziale do [...] oraz współwłasnością J. P. w udziale do [...], dla której Sąd Rejonowy w G. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], [...], będącą własnością J. P., dla której Sąd Rejonowy w G. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]

Organ przytoczył treść art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 263 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Organ nadmienił, że pogląd wyrażony w ww. uchwale NSA jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ stwierdził, że dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), lecz także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 -153 k.c.).

W konkluzji Organ I instancji przyjął, że zarówno w stadium administracyjnym jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych. Organ nadmienił, że wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, obciążając nimi obydwie strony sporu. Jednocześnie wyjaśnił, że na wysokość ustalonych kosztów postępowania składają się jedynie czynności geodety ustalone na podstawie faktury z dnia 23 lutego 2022 r., co jest zgodne z przepisem art. 263 § 1 k.p.a.

Końcowo Organ I instancji wskazał, że ustalenie kosztów postępowania i obciążenie nimi stron po połowie jest zgodne z zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

2. J. P. (dalej jako "Strona", "Skarżąca"), zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie w części, tj. w pkt 1 w zakresie ustalenia kosztów postępowania na kwotę [...]zł oraz w pkt 1 ppkt 2 w zakresie obciążenia ją kosztami postępowania na kwotę [...]zł.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Organ administracji wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności zaniechaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł jedynie na podstawie wystawionego przez biegłego rachunku i tym samym braku weryfikacji jakie faktycznie czynności zostały podjęte przez biegłego i czy przedsięwzięte czynności uzasadniały przyznanie wynagrodzenia w powyższej kwocie;

art. 80 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Organ I instancji dowolnej i pobieżnej oceny materiału dowodowego, sprowadzającej się do przyjęcia, że zobowiązana jest pokryć połowę kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podczas gdy to uczestnicy W. D. oraz G. D. zainicjowali postępowanie, podczas którego niejednokrotnie zmieniali swoje stanowisko, zaś ona nie miała i nie ma żadnego interesu, aby brać udział w przedmiotowym postępowaniu, co więcej wydana przez biegłego opinia zawiera zaledwie jedną stronę, wobec czego nie sposób także przyjąć aby ustalone wynagrodzenie biegłego było adekwatne do poczynionych przez niego nakładów pracy;

art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, wyczerpujący i niebudzący wątpliwości faktów, na które powołał się Organ obciążając ją połową kosztów postępowania, nie wskazując jaki w ocenie Organu ma interes w przedmiotowym postępowaniu, uzasadniający obciążenie jej połową ustalonych kosztów;

art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. oraz art. 153 k.c. polegające na niewłaściwej interpretacji powyższych przepisów i w efekcie na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należało ją obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego oraz uczestników W. D. i G. D. po połowie, podczas gdy ona nie miała żadnego interesu w tym postępowaniu, bowiem to uczestnicy kwestionują granice spornych działek, wielokrotnie zmieniając swoje stanowisko co do zakresu prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a co więcej ona nie miała żadnego wpływu na wysokość kosztów postępowania, wobec czego obciążanie jej połową kosztów jest niezasadne i niezgodne z zasadami współżycia społecznego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie pkt 1 ppkt 2 zaskarżonego postanowienia, alternatywnie zmianę pkt 1 ppkt 2 zaskarżonego postanowienia, bądź uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

3. Postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "k.p.a." i art. 152 ustawy z dnia 26 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie na wniosek W. D. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości L. P., gmina C., oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...], będącą współwłasnością W. i G. D. w udziale do ˝ oraz współwłasnością J. P. w udziale do ˝. Postępowanie rozgraniczeniowe zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Gminy C. w dniu [...] kwietnia 2022 r. decyzji umarzającej postępowanie o rozgraniczenie i przekazującej sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W toku postępowania rozgraniczeniowego poniesione zostały przez Organ I instancji koszty związane z wykonaniem przez uprawnionego geodetę czynności rozgraniczenia.

Kolegium podało dalej, że przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej jako "k.p.a."), tj. przepisy zawarte w art. 262-267. W orzecznictwie sądów administracyjnych istniały co prawda rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one jednak wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA), w której stwierdzono, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania".

Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale, Organ odwoławczy wskazał, że przyjąć należy, iż w toku orzekania przez Organ I instancji miał zastosowanie art. 152 k.c., który wyraża ogólną zasadę, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Mając na względzie argumentację Strony, Kolegium podkreśliło, że wyrażony w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest powszechnie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Odnosząc się do zarzutów Strony Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, ale wynikać to musi ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Decydujące w tym zakresie znaczenie zdaje się mieć ocena interesu prawnego poszczególnych uczestników postępowania administracyjnego. Kolegium nadmieniło, że pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej i wyniesionej w terenie granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy.

4. W niniejszej sprawie Kolegium nie doszukało się podstaw do przyjęcia, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać wyłącznie tę stronę postępowania, na której wniosek wszczęto postępowanie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że niewątpliwie zaistniał spór co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] (stanowiącej współwłasność W. i G. D. w udziale do [...] oraz J. P. w udziale do [...]) i nr ewid. [...] (stanowiącej własność J. P.), położonymi w miejscowości L. P. gmina C.. Z protokołu granicznego, sporządzonego w dniu 3 grudnia 2021 r. przez uprawnionego geodetę wynika, że istnieje rozbieżność danych geodezyjnych zawartych w dokumentach archiwalnych: zarys pomiarowy, mapa ewidencyjna, mapa zasadnicza, współrzędne, a wskazana granica pomiędzy działką nr [...] i [...] przez właścicieli działek nie pozwoliły jednoznacznie ustalić granicy pomiędzy ww. działkami. Strony prezentowały rozbieżne stanowiska odnośnie przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Geodecie nie udało się nakłonić stron do przyjęcia granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron, ani do poczynienia wobec siebie ustępstw i podpisania aktu ugody, w związku z czym w protokole granicznym geodeta opisał granice wskazane przez strony oraz granicę ujawnioną w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak również granicę katastralną. Geodeta nadto sporządził opinię, w której opisał przebieg granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wobec tego, iż nie doszło do zawarcia ugody, w dniu [...] kwietnia 2022 r. wydana została decyzja znak: [...] o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w G., zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Powyższe bezsprzecznie potwierdza istnienie sporu granicznego oraz zasadność przeprowadzenia rozgraniczenia. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, dokonanie rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości, których dotyczył spór graniczny i to bez względu na przyczyny tego sporu. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy brak jest, w ocenie Organu, przesłanek do przyjęcia, iż postępowanie zostało przeprowadzone wyłącznie w interesie wnioskodawcy. Jego wynik pokazuje bowiem, że przebieg granicy nie jest możliwy do jednoznacznego ustalenia, a nadto strony nie przejawiały inicjatywy do ugodowego załatwiania sprawy. Za uzasadnione zatem przyjąć należało obciążenie kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego wszystkich współwłaścicieli rozgraniczanych nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w ocenie Kolegium, Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł oraz kwoty obciążające poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości. Na kwotę kosztów postępowania rozgraniczeniowego złożyło się wynagrodzenie geodety, wyłonionego w procedurze ofertowej. Jak wynika z akt sprawy, procedura wyłonienia geodety przeprowadzana była kilkukrotnie w okresie od 31 lipca 2019 r. do 30 września 2020 r. z uwagi na brak ofert geodetów. Organ wystosował do trzydziestu potencjalnie zainteresowanych podmiotów zaproszenie do złożenia oferty na wykonanie rozgraniczenia przedmiotowych działek. Zapytanie ofertowe było również wywieszone na tablicy ogłoszeń przed Urzędem Miejskim w C. oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w C., ponadto publikowane było na ogólnopolskim internetowym portalu geodezyjnym geoforum.pl. W zakreślonym terminie Organ I instancji uzyskał tylko jedną ofertę pochodzącą od W. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. W. S. na kwotę [...]zł brutto. W dniu 13 października 2020 r. Gmina C. zawarła z geodetą W. S. umowę, której przedmiotem było wykonanie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położonej w obrębie L. P. w gminie C. oznaczonej jako działka nr [...] z działką nr [...], w której ustalono wynagrodzenie na kwotę [...]zł brutto.

Zdaniem Organu odwoławczego, analiza akt sprawy wskazuje, że upoważniony geodeta przeprowadził czynności rozgraniczania zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, tj. przeprowadził analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, sporządził protokół graniczny oraz opracował opinię dotyczącą przebiegu granic. Wyniki prac geodezyjnych upoważnionego geodety zostały ocenione jako prawidłowe, czego wyrazem było wpisanie operatu technicznego przez Starostę [...] do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 stycznia 2022 r. Wobec zatem wykonania przedmiotu umowy wypłata umówionego wynagrodzenia była uzasadniona.

Kolegium nadmieniło, że stawki za wykonanie usług geodezyjnych w toku postępowania administracyjnego nie zostały określone w przepisach prawa. Ceny za wykonanie takich usług kształtują zasady wolnego rynku. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ceny określonej przez geodetę. Uwzględniając zakres wykonanych przez geodetę czynności, jak też ich poprawność (dokumentacja techniczna sporządzona przez geodetę została przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a weryfikacja kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych zakończyła się wynikiem pozytywnym), zdaniem Organu, uznać należy że wynagrodzenie wypłacone geodecie było adekwatne względem nakładu pracy wykonanej podczas ustalania przebiegu granic. Natomiast Strona nie wykazała aby umówione wynagrodzenie było niewspółmierne do zakresu powierzonych geodecie czynności czy też wygórowane.

5. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła J. P., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ administracji wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, polegających w szczególności ustalenia jaki interes faktyczny oraz prawny mają strony, tj. ona oraz W. i G. D. w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez Gminę C. i bezrefleksyjne powielenie błędnego stanowiska Organu I instancji, z którego wynika, że bez względu na okoliczności danej sprawy, strony winny ponosić koszty postępowania rozgraniczeniowego w równych częściach;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez Organ administracji wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a mianowicie faktu, że granice oznaczone kolorem czerwonym na szkicu granicznym - zawartym w operacie technicznym - sporządzonym przez biegłego geodetę, przedstawiają rzekomo granice wskazane przez uczestniczkę J. P., podczas gdy uczestniczka od początku stała na stanowisku, że aktualny przebieg granic jest według niej prawidłowy, zgodny z dokumentacją;

- art. 80 k.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Organ II instancji dowolnej i pobieżnej oceny materiału dowodowego, sprowadzającej się do przyjęcia, iż Organ I instancji prawidłowo przyjął, iż dokonanie rozgraniczenia, mającego na celu bezsporne określenie granic, leżało w interesie właścicieli wszystkich nieruchomości, których dotyczył spór graniczny i to bez względu na przyczyny tego sporu, podczas gdy jak wynika z okoliczności sprawy, wszczęte przez wnioskodawczynię W. D. postępowanie rozgraniczeniowe miało na celu ustalenie granic w takich sposób, aby finalnie doszło do powiększenia metrażu działki nr [...], położonej w miejscowości L. P. gm. C., kosztem działki nr [...], będącej jej własnością, a zatem nie sposób jest upatrywać jakiegokolwiek jej interesu jako uczestniczki w przedmiotowym postępowaniu;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sposób precyzyjny, wyczerpujący i niebudzący wątpliwości faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej i poprzestanie jedynie na powieleniu stanowiska Organu I instancji, w świetle którego w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym nie zachodzą okoliczności odstąpienia od obciążenia jej kosztami przedmiotowego postępowania;

- art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. oraz 153 k.c. polegające niewłaściwej interpretacji powyższych przepisów i tym samym powieleniu błędnego stanowiska Organu I instancji, w efekcie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym postępowaniu należało obciążyć ją kosztami postępowania rozgraniczeniowego oraz uczestników W. D. i G. D. - po połowie, podczas gdy ona nie miała żadnego interesu w tym postępowaniu, bowiem to uczestnicy kwestionują granice spornych działek, wielokrotnie zmieniając swoje stanowisko co do zakresu prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, nadto nie miała żadnego wpływu na wysokość kosztów postępowania, wobec czego zasadnym jest odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi i o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

7. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania, bądź też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ono zarzucanych skargą przepisów postępowania.

8. Przedmiotem sprawy jest postanowienie wydane w sprawie o ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości, tj. pomiędzy działkami nr ewid. [...] - stanowiącej współwłasność W. i G. D. w udziale do [...] oraz Skarżącej w udziale do [...] i nr ewid. [...] - stanowiącej własność Skarżącej, położonymi w miejscowości L. P. gmina C..

9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zauważyć należy, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tym przy ustalaniu wysokości kosztów niniejszego postępowania zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisy zawarte w art. 262–267.

Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Stosownie natomiast do treści art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Organ ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia, w drodze postanowienia, jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.).

Z powyższych przepisów wynika, że koszty postępowania administracyjnego to wyłącznie koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Ustalając wysokość kosztów postępowania administracyjnego, Organ zobowiązany jest więc wykazać i uzasadnić nie tylko ogólną wysokość kosztów danego postępowania, ale też wskazać jakie składniki i na jakiej podstawie zostały zaliczone do kosztów postępowania oraz uzasadnić obciążenie strony kosztami.

Wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, (ONSAiWSA 2007 nr 2 poz. 26) wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ), dalej: "k.c." – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Należy jednak wskazać, że przedmiotowa uchwała ma zastosowanie tylko do przypadków prawidłowo wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić". Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Należy bowiem podkreślić, że na postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje zażalenie i dlatego strona, która nie wnosiła o jego przeprowadzenie musi zostać zabezpieczona przed jego dokonaniem wbrew przepisom prawa na wniosek sąsiada.

10. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek W. D.. Z akt sprawy wynika, że strony prezentowały rozbieżne stanowiska odnośnie przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Geodecie nie udało się nakłonić stron do przyjęcia granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron, ani do poczynienia wobec siebie ustępstw i podpisania aktu ugody.

Zgodnie natomiast z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną.

Tym samym twierdzenie Skarżącej, że interes prawny posiada jedynie strona, która zażądała wszczęcia postępowania i postępowanie prowadzone było w jej interesie pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy przebiegu linii granicznej między działkami nr ewid. [...] - stanowiącej współwłasność W. i G. D. w udziale do [...] oraz Skarżącej w udziale do [...] i nr ewid. [...] - stanowiącej własność Skarżącej. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli sąsiednich nieruchomości, których granice stały się sporne, czyli nie tylko w interesie uczestników postępowania, którzy zdaniem Skarżącej wszczęli niniejsze postępowanie celem powiększenia działki nr [...] i tym samym pomniejszenie metrażu działki nr [...] – stanowiącej jej własność.

Podkreślić należy, że postępowanie rozgraniczeniowe rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt, ewidentnie istnieje spór co do przebiegu granicy.

Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało zatem w interesie wszystkich stron tego postępowania. Sama ta okoliczność decyduje o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c. Przepis ten stanowi, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z kolei, wyliczenie składników kosztów postępowania zostało zawarte w cytowanym powyżej art. 263 § 1 k.p.a.

W toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2022 r. umarzającą postępowanie o rozgraniczenie i przekazującą sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, były koszty stanowiące wynagrodzenie geodety, wyłonionego w kilkukrotnie przeprowadzonej procedurze ofertowej z uwagi na brak ofert geodetów. Kwota wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe wynika z umowy zawartej w dniu 13 października 2020 r. przez Organ I instancji z geodetą oraz wystawionej przez geodetę faktury z 22 grudnia 2021 r.

W ocenie Sądu procedura wyłonienia geodety nie budziła wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy Organ, przed wyborem geodety i zawarciem z nim umowy na wykonanie prac rozgraniczeniowych, wystosował do trzydziestu potencjalnie zainteresowanych podmiotów zaproszenie do złożenia oferty cenowej na wykonanie rozgraniczenia przedmiotowych działek. Ponadto, zapytanie ofertowe wywieszone było również na tablicy ogłoszeń przed Urzędem Miejskim w C. oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w C., a także opublikowane zostało w ogólnopolskim internetowym portalu geodezyjnym geoforum.pl.

W zakreślonym przez Organ I instancji terminie uzyskano tylko jedną ofertę pochodzącą od W. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. W. S., na kwotę [...]zł brutto.

Jak słusznie wskazało Kolegium, przepisy prawa nie określają wysokości stawek za wykonanie usług geodezyjnych, polegających na rozgraniczaniu nieruchomości. Ceny te kształtują zasady wolnego rynku.

Wobec powyższego w ocenie Sądu zawarcie przez Organ administracji umowy na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic z ww. geodetą było racjonalne i zgodne z interesem właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Skoro bowiem zgodnie z art. 152 k.c. właściciele działek rozgraniczanych powinni ponosić koszty ustalenia granicy po połowie, słusznie uznano, że Skarżąca jako współwłaścicielka działki nr ewid. [...] i właścicielka działki nr ewid. nr [...], powinna ponieść połowę kosztów rozgraniczenia, czyli kwotę [...]zł.

Bezspornie bowiem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie wszystkich stron postępowania, w tym także w interesie Skarżącej.

Tym samym, wbrew stanowisku Skarżącej, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały ustalone prawidłowo. W toku kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zaskarżone postanowienie zawiera szczegółową argumentację i wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

11. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.