II SA/Wa 1125/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [....] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej Szef KAS) postanowieniem

z [...] maja 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpoznaniu zażalenia J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowejw [...] (dalej Dyrektor Izby) z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy ww. trwał od [...] marca 2017 r.

do [...] listopada 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby.

Do wydania postanowienia Szefa KAS doszło w następującym stanie sprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. J. S. (skarżąca) złożyła pozew o ustalenie, że stosunek służbowy jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu

na złożenie pozwu.

Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy z powództwa skarżącej przeciwko Skarbowi Państwa – Izbie Administracji Skarbowej w [...], o ustalenie istnienia stosunku służby, przywrócenie do służby

i odszkodowanie, stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...].

Dyrektor Izby przy piśmie z [...] lutego 2022 r. nr [...], na podstawie art. 133 w związku z art. 127 § 2 Kpa., przekazał "odwołanie" skarżącej

od przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, zawarte w treści pozwu

z [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie istnienia stosunku służby, do załatwienia Szefowi KAS.

Szef KAS pismem z [...] marca 2022 r. nr [...] zwrócił zgodnie z właściwością pozew oraz akta sprawy wskazując, że Sąd Rejonowy w [...] uznał, iż właściwym w sprawie do jej załatwienia jest Dyrektor Izby.

Dyrektor Izby postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy skarżącej trwał od [...] marca 2017 r. do [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, tzn. brak jest materialno-prawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jak stwierdził, żaden przepis ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwanej dalej "ustawą wprowadzającą KAS" ani ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej,

a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Dyrektor Izby podniósł również, że przepisy nie przewidują wydawania decyzji określającej bądź ustalającej istnienie lub nieistnienie stosunku służbowego w danym przedziale czasowym. Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

Jak wyjaśnił Dyrektor Izby, pismem z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) złożył skarżącej propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w której wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Tym samym, jak wynika z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS stosunek służby

z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem

od dnia [...] czerwca 2017 r. Następnie Dyrektor Izby pismem nr [...] z [...] października 2020 r. przedstawił skarżącej propozycję przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu [...] października 2020 r. skarżąca przyjęła propozycję i ponownie została mianowana

do służby.

Ponadto Dyrektor Izby, odnosząc się do twierdzeń Sądu Rejonowego

w [...] zawartych w postanowieniu o sygn. akt [...], wskazał, że nie może budzić wątpliwości teza, zgodnie z którą roszczenie skarżącej nie konstytuuje sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Przepis ten stanowi, że kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również

w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach jest sprawą

o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych.

Dyrektor Izby przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18, w którym stwierdzono, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane

w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS przepisy ustawy stosuje się jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu

w pełnieniu obowiązków służbowych.

Jak wskazał Dyrektor Izby, powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 1/19 z dnia 1 lipca 2019 r.

W świetle tej uchwały w zaistniałej sytuacji brak jest zatem podstaw prawnych jak

i faktycznych do wszczęcia również postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż stosunek służbowy trwał

od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

Dyrektor Izby uznał, że odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna, gdy czynność złożenia propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną

w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 Kpa., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu. Przepisy nie przewidują również wydawania decyzji określającej, bądź ustalającej istnienie lub nieistnienie stosunku służbowego w danym przedziale czasu. Podkreślił, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W konkluzji Dyrektor Izby stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61a Kpa. statuujące odmowę wszczęcia postępowania

w sprawie wydania decyzji zgodnie z żądaniem skarżącej.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez uznanie, że brak jest podstaw zarówno prawnych, jak i faktycznych, do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż jej stosunek służbowy trwał od [...] marca 2017 r. do [...] listopada 2020 r. Skarżąca podniosła, że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza nie przesądza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o ustalenie istnienia stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach, jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca odwołała się do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2022 r. - sygn. akt [...], w którym Sąd stwierdził, że wskazane roszczenie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Ponadto, jak wskazała skarżąca, Sąd Najwyższy w postanowieniu z 4 lutego 2021 r. - sygn. akt II PSKP 6/21 podał, iż organ administracji publicznej i sąd administracyjny nie mogą odmówić rozpatrzenia sprawy, jeżeli sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu podanego na wstępie postanowienia Szef KAS dokonał analizy przepisu art. 61a § 1 Kpa., wskazując, że możliwość jego zastosowania przez organ wymaga ustalenia, czego dotyczy wniosek i wszczęcia jakiego postępowania oczekuje podmiot składający pismo. Stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym brak jest – jak przyjął Dyrektor Izby – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej "pozwu" skarżącej z [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie, że jej stosunek służbowy trwał nieprzerwanie od [...] marca 2017 r. do [...] listopada 2020 r.

Szef KAS wyjaśnił, że z dniem [...] marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z 16 listopada 2016 r.

o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziła Krajową Administrację Skarbową.

W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej

i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem

art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS

do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Jak podał Szef KAS, trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty

w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Jednocześnie Szef KAS zauważył, że ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia [...] maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał – co do zasady z dniem [...] sierpnia 2017 r. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy,

do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Analiza przepisów ustawy wprowadzającej KAS wskazuje zatem, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

I tak, pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Jest ona następstwem złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169

ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono

w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub

w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi

do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Zdaniem Szefa KAS powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby CeIno-Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się

od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej

(np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody

w ustaleniu, czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym,

w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty

(tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania), skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Jak wskazał Szef KAS, odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie

w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy

(art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2).

Zdaniem Szefa KAS skoro skarżąca na mocy oświadczenia z 29 maja

2017 r. przyjęła złożoną jej w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję zatrudnienia, to jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy. Jak zaś stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca

2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Kpa. Zgodnie bowiem z art. 276 ustawy o KAS, przepisy Kpa. stosuje się jedynie w przypadkach,

w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz decyzję o zwolnieniu ze służby. Szef KAS podkreślił, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Szef KAS uznał w konsekwencji, że nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej w okresie od [...] marca 2017 r.

do [...] listopada 2020 r. We wskazanym okresie skarżąca, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała w stosunku pracy, do którego przepisy Kpa. nie mają zastosowania. Nadto zaznaczył, że przepisy ustawy o KAS przewidują zamknięty katalog spraw, w których wydaje się rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym.

W katalogu tym nie przewidziano wydawania decyzji ustalającej istnienie bądź nieistnienie stosunku służbowego w określonym przedziale czasowym.

Ponadto Szef KAS, odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu, podniósł, że zgodnie z treścią art. 464 § 1 k.p.c., odrzucenie pozwu nie może nastąpić

z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę.

Szef KAS wyjaśnił, że ww. przepis ma zastosowanie tylko wówczas, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest "inny organ". Według orzecznictwa, sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. Tym samym orzeczenie z art. 464 § 1 k.p.c. ma znaczenie formalno-prawne (procesowe). Nie może ono jednak wskazywać (wiązać organu, któremu przekazano sprawę) sposobu dalszego procedowania w sprawie przez organ, któremu ją przekazano. To bowiem do jego oceny należy sposób procedowania i podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej zgłoszonego żądania.

W tym stanie sprawy Szef KAS uznał, że zaistniały przesłanki skutkujące odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z czym zaskarżone zażaleniem rozstrzygnięcie Dyrektora Izby jest zgodne z prawem.

Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Szefa KAS, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez uznanie, że brak jest podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż stosunek służbowy trwał od dnia [...] marca 2017 roku do dnia [...] listopada 2020 roku.

Skarżąca przywołując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego stwierdziła, że brak w ustawie wyraźnego wskazania,

iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznała,

że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza nie przesadza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

W ocenie skarżącej roszczenie o ustalenie stosunku służby czy

o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej

na poprzednich warunkach jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jak stwierdziła, również Sąd Rejonowy w [...] w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt [...], uznał, że wskazane roszczenie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Ponadto Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II PSKP 6/21, wskazał, iż organ administracji publicznej i sąd administracyjny nie mogą odmówić rozpatrzenia sprawy, jeżeli sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a. i art. 58 § 4 p.p.s.a.).

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa KAS oraz postanowienia Dyrektora Izby oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz.137 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należało,

iż zasługuje ono na pozostawienie go w obrocie prawnym.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy

w drodze administracyjnej może dojść do ustalenia trwania stosunku służbowego skarżącej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjno – prawnego a nie cywilno – prawnego. Mamy więc w efekcie

do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że

z treści art. 61a § 1 Kpa. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b Kpa.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 Kpa.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjęły organy administracyjne – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze administracyjnej pozwu Pani J. S.

Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło

do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających).

W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających).

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających).

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżąca była funkcjonariuszem służby celnej - na mocy oświadczenia z [...] maja 2017 r. - przyjęła złożoną jej w piśmie z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję zatrudnienia, w konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy. Stosunek ten trwał od [...] marca 2017 r. do [...] listopada 2020 r. Następnie skarżąca ponownie została mianowana

na funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

Jednocześnie w sprawie stosunku służbowego Pani J. S. toczyło się postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w [...] (sygn. akt [...]). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Sąd Rejonowy w [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z powództwa Pani J. S. przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, postanowił stwierdzić swą niewłaściwość rzeczową i na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. przekazać sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...].

Skarżąca przed sądem powszechnym - Sądem Pracy, wnosiła o ustalenie istnienia stosunku służbowego i przywrócenie do służby. Dekodując roszczenie należy je "umieścić" w zakresie dyspozycji art. 189 k.p.c., zgodnie z którym "Powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny". Sąd Pracy uznał, iż nie niej właściwy do rozpoznania tego typu roszczenia w zakresie sprawy z powództwa skarżacej. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek stosownie do dyspozycji art. 189 k.p.c. rozstrzygnąć ww. sprawę, niejako zastępując w tym zakresie sąd powszechny. Organ nie ma uprawnień, aby na gruncie postępowania administracyjnego stosować przepis art. 189 k.p.c. czy też art. 464 § 1 czy 2 k.p.c. (dopuszczalność odrzucenia pozwu).

Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. II PSKP 6/21 "Ustanie stosunku służbowego i jednoczesne nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny sprawy o roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach. Niedopuszczalność odrzucenia pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej." Roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach (a takie roszczenie sformułowała powódka) jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Nie jest więc sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c..

Wobec faktu prawomocności postanowienia o przekazaniu wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie sygn. [...], przedstawiona wykładnia ma jedynie charakter pomocniczy. Wskazuje jednak, iż jej podstawowym celem jest zabezpieczenie praw do rozpoznania sprawy pierwotnie przed organami a ewentualnie następczo również przed sądem administracyjnym. Nie można natomiast zakładać, iż na gruncie postępowania administracyjnego organy będą stosować przepisy postępowania cywilnego i "odtwarzać" rolę Sądu Pracy.

W tym miejscu należy się zastanowić, czy w sprawie mamy do czynienia

z przedmiotem postępowania administracyjnego

W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie co najmniej następujące warunki:

a) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących (wyr. z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83 , ONSA 1983, nr 1, poz. 41; wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70), upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89 , ONSA 1990, nr 1, poz. 16; wyr. NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1223/00 , niepubl.; wyr. WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2008 r., II SA/Łd 199/08, niepubl.);

b) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (,..). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98 , niepubl.).

Analiza przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 505, ze zm.), ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz orzecznictwa prowadzi do konstatacji, że w sprawach, w których nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Tak więc należy uznać, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest normy kompetencyjnej upoważniającej organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 61a Kpa. organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyr. NSA z dnia 4 marca 2016 r. II FSK 137/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca

2012 r, sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11.).

Sformułowanie "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" zatem pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. "Warto w tym miejscu zaznaczyć, że nierozerwalnie z wszczętym postępowaniem administracyjnym wiąże się forma prawna jego zakończenia, tj. decyzja administracyjna. Zatem, gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w której nie można wydać decyzji administracyjnej, innymi słowy sprawa nie może zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, a wymaga innej formy działania, wówczas organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego (por.: komentarz do art. 61a - Tomasz Lewandowski - Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego oraz współuczestnictwo formalne).

Reasumując należy stwierdzić, iż organy były uprawnione do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, należycie uzasadniły postanowienia oraz przytoczyły właściwe przepisy. Organ odwoławczy odniósł się przy tym do kwestii podniesionych w odwołaniu a postanowienia organów obu instancji odpowiadały prawu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.