III OSK 2987/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 826/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie statutu żłobka miejskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 826/19 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie statutu żłobka miejskiego.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom Wojewody, zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z art. 11 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 3a ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2019 r. poz. 409 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o opiece oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1) zwanego dalej w skrócie RODO. Uwzględnia bowiem w procesie rekrutacji do żłobka zarówno kryteria obligatoryjne wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy o opiece (tj. preferencje dla dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych) jak i kryteria ustalone przez radę miasta w stosownej uchwale (poddanie obowiązkowym szczepieniom ochronnym).

Wyjaśniono, że użycie przez ustawodawcę w art. 11 ust. 2 ustawy o opiece zwrotu "w szczególności" przesądza o tym, że katalog elementów kształtujących treść statutu nie jest zamknięty. Rada gminy posiada więc kompetencję do wprowadzenia innych treści, niż wymienione w tym przepisie, o ile mieszczą się one w granicach prawa. Pkt 3 cytowanego artykułu wprost przewiduje kompetencję do ustalenia przez podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy własnych przesłanek przyjęcia dziecka do utworzonego i prowadzonego przez siebie żłobka i klubu dziecięcego. Ponadto, przepis ten nie zawiera żadnych szczegółowych wytycznych w tym zakresie, poza nakazem ustalenia preferencji przyjmowania dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu takie preferencje znalazły się w kwestionowanej jednostce redakcyjnej statutu żłobka.

W kwestii zaś oceny prawidłowości wykładni zwrotu "dane o stanie zdrowia" zawartego w art. 3a ust. 1 pkt 6 ustawy o opiece, do podania których można zobowiązać w statucie żłobka rodziców/opiekunów prawnych dziecka, podkreślono, że należy dokonać jej z uwzględnieniem przepisów RODO. Zgodnie z art. 4 pkt 15 RODO "dane dotyczące zdrowia" oznaczają dane osobowe o zdrowiu fizycznym lub psychicznym osoby fizycznej - w tym o korzystaniu z usług opieki zdrowotnej - ujawniające informacje o stanie jej zdrowia. Niewątpliwie realizowanie ustawowego obowiązku szczepień ochronnych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239), mieści się w "korzystaniu z usług opieki zdrowotnej". Dodatkowo zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373) wykonywanie szczepień ochronnych jest wymienione wprost jako świadczenie opieki zdrowotnej, podejmowane na rzecz zachowania zdrowia, zapobiegania chorobom i wczesnego wykrywania chorób. Zdaniem Sądu prezentowana w skardze zawężająca wykładnia pojęcia "danych o stanie zdrowia", ograniczająca "stan zdrowia" dziecka wyłącznie do podawanych według uznania rodziców/opiekunów prawnych, informacji dotyczących chorób, uczuleń i innych dolegliwości czy objawów, które występują u dziecka i mogą mieć znaczenie dla osób sprawujących nad nim opiekę, nie może być uznana za prawidłową. Z cytowanych przepisów wynika bowiem, że informacja o odbyciu przez dziecko ubiegające się o miejsce w żłobku, obowiązkowych szczepień lub o ich długotrwałym odroczeniu, określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, mieści się w ustawowej przesłance "danych o stanie zdrowia" dziecka, które mają obowiązek podać na etapie rekrutacji do żłobka, klubu dziecięcego lub przez dziennego opiekuna, zawartej w art. 3a ust. 1 pkt 6 ustawy o opiece.

Stosownie zaś do art. 3a ust. 2 ustawy o opiece podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy oraz podmiot zatrudniający dziennego opiekuna przetwarzają dane, o których mowa w ust. 1, wyłącznie w związku z rekrutacją oraz w zakresie i w celu zapewnienia dziecku prawidłowej opieki. Organ prowadzący żłobek ma więc bezspornie prawo przetwarzania informacji o stanie zdrowia kandydata do żłobka (w tym danych o podaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom lub o ich długotrwałym odroczeniu) we wskazanych wyżej celach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece polegającą na przyjęciu, iż Rada Miasta w sposób prawidłowy uregulowała w Statucie żłobka materię określoną w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy, to jest warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych, podczas gdy przedmiotowy Statut żłobka nie wskazuje na to, czy warunki umożliwiające zastosowanie zasady pierwszeństwa są równoważne, czy wartościowane według kolejności oraz w jaki sposób odbywać się będzie weryfikacja wniosków kandydatów (dzieci) na etapie rekrutacji w przypadku większej liczby kandydatów niż miejsc w żłobku, która powinna być przeprowadzona wyłącznie w oparciu o warunki przyjmowania ustalone w ww. Statucie, z uwzględnieniem preferencji przyjęć dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych, czego Rada Miasta K. nie uregulowała w sposób precyzyjny;

2) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości przestrzegana przez Radę Miasta K. delegacji ustawowej wynikającej z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece. Zgodne z tym przepisem w ustalonym statucie żłobka określa się w szczególności warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji z art. 11 ust. 2 ww. ustawy wynika jedynie przykładowy zakres treści statutu żłobka, a Rada Miasta K. wprowadziła do treści Statutu dodatkowe wymagania, które mieszczą się w granicach prawa. Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece przewiduje kompetencję do ustalenia własnych przesłanek przyjęcia dziecka do żłobka i nie zawiera żadnych szczegółowych wytycznych w tym zakresie poza nakazem preferencji przyjmowania dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Tym samym skoro w zaskarżonym Statucie znalazły się preferencje przyjmowania dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych, to taka treść Statutu nie stanowi naruszenia prawa.

Zaprezentowane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie jest prawidłowe, co skutecznie podnosi w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie.

Odkodowanie normy prawnej zawartej w ww. art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece prowadzi do wniosku, że zakresem ustawowego upoważnienia jest obligatoryjne określenie warunków przyjmowania dzieci wraz z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Warunki przyjmowania dzieci do żłobka powinny być określone w sposób najpełniej dostosowujący je do miejscowych warunków oraz potrzeb i w tym zakresie rada gminy tworząc taki żłobek ma dość duży zakres swobody za wyjątkiem konieczności uwzględnienia preferencji przyjmowania dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że słowo "preferencja" oznacza pierwszeństwo, przewagę, górowanie czegoś nad czymś, przedkładane czegoś nad coś. Takie znaczenie wynika z języka potocznego (definicji z przytoczonego w skardze kasacyjnej Podręcznego Słownika Języka Polskiego) i takie też znaczenie należało uwzględnić w treści zaskarżonego Statutu. § 10 ust. 2 Statutu zawiera wprawdzie kolejność przyjmowania dzieci ("w pierwszej kolejności"), ale nie są to przesłanki skierowane jedynie do dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Dopiero punkt 11 § 10 ust. 2 Statutu wskazuje, że z pierwszeństwa korzysta dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, a punkt 10 tego przepisu wskazuje na dzieci, które posiadają dwoje lub więcej rodzeństwa zamieszkującego wspólnie na stałe. Pozostałe punkty § 10 ust. 2 Statutu (pkt 1-9 i 12-13) określają kolejność w przyjmowaniu do żłobka ze względu na inne kryteria jak np. miejsce zamieszkania, status opiekuna dziecka, itp.

Tym samym należy stwierdzić, że treść § 10 ust. 2 Statutu zawiera preferencje oparte na trzynastu różnych kryteriach, wśród których tylko dwa spełniają kryteria objęte art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece. Dodatkowe czternaste kryterium i to mające pierwszeństwo przed wszystkimi innymi kryteriami zawiera § 11 Statutu.

Mając powyższe należy stwierdzić, że w sposób oczywisty § 10 ust. 2 Statutu jest sprzeczny z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece. Jeżeli bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że korzystają z preferencji przy ustalaniu warunków przyjmowania dzieci do żłobka te z nich, które pochodzą z rodzin wielodzietnych lub są dziećmi z orzeczeniami o niepełnosprawności, to ww. kryteria (rodzina wielodzietna i status niepełnosprawności) muszą gwarantować preferencję w przyjmowaniu do żłobka w stosunku do innych dzieci. O tym zaś, czy te preferencje będą wynikały np. z dodatkowej liczby punktów lub innych warunków przyjmowania, decyduje rada gminy w statucie żłobka.

Jak natomiast wynika z treści § 10 ust. 2 Statutu, dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawne korzystają z takich samych preferencji jak pozostałe dzieci. Jak bowiem wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu jako pierwsze kryterium preferencyjne wymienia się stałe zamieszkiwane rodziny dziecka na teren Miasta K. Takie zaś kryterium w istocie obejmuje co do zasady praktycznie wszystkie dzieci, a na pewno ich zdecydowaną większość. Gmina Miasto K. poprzez swoje organy zaspokaja potrzeby w zakresie realizacji zadań publicznych mieszkańców tej Gminy (Miasta K.), a nie innych gmin (miast). Wynika to wprost z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) dalej jako u.s.g., zgodnie z który zaspokajane zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Tworzenie i prowadzenie żłobka stanowi zadanie własne samorządu, wykonywane w formie samorządowej jednostki budżetowej (art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o opiece).

Tym samym skoro każda gmina wykonuje zadania nakierowane na zaspokajanie potrzeb jej mieszkańców, to wskazanie jako pierwszego kryterium decydującego o kolejności przyjęć do żłobka miejsca zamieszkiwania rodziny takiego dziecka na terenie Miasta K. stanowi, że wszystkie dzieci zamieszkane na teren tego Miasta korzystają z pierwszeństwa przyjęcia do żłobka i to w istocie przed dziećmi niepełnosprawnymi lub z rodzin wielodzietnych.

Zawarte w puntach 10 i 11 § 10 ust. 2 Statutu preferencje znajdujące się w dalszej kolejności co do przyjmowana do żłobka dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci z orzeczeniem o niepełnosprawności nie decyduje o ich pierwszeństwie przyjęcia do takich instytucji na terenie Miasta K. Kolejność zamieszczenia kryteriów decydujących o pierwszeństwie przyjęcia do żłobka wprost sugeruje, że z pierwszeństwa korzystało nie tylko dziecko zamieszkałe na terenie Miasta K. (§ 10 ust. 2 pkt 1 Statutu), ale i dziecko wychowywane przez samotnego rodzica pracującego, uczącego się lub studiującego w systemie dziennym (§ 10 ust. 2 pkt 2 Statutu) lub dziecko, którego oboje rodzice pracują, uczą się lub studiują w systemie dziennym (§ 10 ust. 2 pkt 3 Statutu). Zamieszczenie dopiero pod pozycją 10 i 11 ww. przepisu dziecka z rodziny wielodzietnej i z orzeczeniem o niepełnosprawności skutkuje nie tylko brakiem preferencji dla takich dzieci, ale przede wszystkim preferencjami dla dzieci spełniających inne kryteria.

Tym samym taka regulacja § 10 ust. 2 Statutu Żłobka stanowi oczywistą sprzeczność z zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece.

Można przy tym wskazać, że objęta tą sprawą regulacja Statutu prowadzi w istocie do tzw. nadużycia prawa. Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (zob. W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, [w:] Antywartości w prawie administracyjnym, pod red. A. Błasia, Warszawa 2016, s. 161; wyrok NSA z 5 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4123/21). Tym samym do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Taki sens nadużycia prawa powszechnie jest przyjmowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt I FSK 2254/15; wyrok NSA z 21 lutego 2023 r. sygn. akt III FSK 1119/22). Ma to znaczenie w procesie kontroli w tej sprawie zaskarżonego wyroku. Rada Miasta K. uchwalając Statut Żłobka wprawdzie formalnie zawarła w § 10 ust. 2 pkt 10 i 11 tego Statutu preferencje dla dzieci z rodzin wielodzietnych i rodzin z orzeczeniami o niepełnosprawnościach, ale nie uczyniła tego celem przyznania takim dzieciom preferencji wobec innych dzieci na etapie przyjmowania do żłobka. Tym samym cel zakładany przez ustawodawcę, jakim była obligatoryjna preferencja dla ww. dzieci nie tylko że nie został osiągnięty, ale poprzez treść § 10 ust. 2 pkt 1-9 i § 11 Statutu dzieci wyróżnione na podstawie innych kryteriów korzystały z pierwszeństwa przyjęcia do żłobka w stosunku do dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci z niepełnosprawnościami. Ustawowy obowiązek preferowania wśród warunków przyjmowania do żłobka dzieci z rodzin wielodzietnych i z niepełnosprawnościami nie został zachowany w § 10 Statutu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że objęte zaskarżoną uchwałą zawierającą w załączniku Statut Żłobka Miejskiego w K. naruszenie prawa ma charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Wykazane przy tym istotne naruszenie prawa uzasadnia unieważnienie całego Statutu, a nie jedynie jego części, ponieważ pozostawienie obowiązywania tylko części jego przepisów nie realizowałoby delegacji ustawowej wynikającej z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece. Pozostawiona co do części w obrocie prawnym zaskarżona uchwała byłaby wadliwa i niezgodna z obowiązującym prawem.

Natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie na podstawie art. 148 P.p.s.a. jest jedynie częściowo prawidłowy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku wydanego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie miało podstaw prawnych. Natomiast art. 148 P.p.s.a. dotyczy kognicji sądu administracyjnego w zakresie skargi na akt nadzoru, co w tej sprawie nie występowało, ponieważ przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie był akt nadzoru Wojewody Śląskiego.

Mając przede wszystkim na uwadze trafność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na zaskarżoną uchwałę Rady Miasta K. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie nadania Statutu Żłobka Miejskiego w K. - stwierdził nieważność tej uchwały w całości.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta K. zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).