III SA/Gd 486/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant: Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. R. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2022 r. nr XLIII/315/2022 w sprawie zapewnienia innej pracy pracownikowi odwołanemu ze stanowiska Skarbnika Gminy [...] postanawia: odrzucić skargę.

Uchwałą z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy , na wniosek Wójta Gminy, odwołała B. R., z dniem 31 marca 2022 r., ze stanowiska Skarbnika Gminy.

Następnie Rada Gminy w dniu 31 marca 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zapewnienia innej pracy pracownikowi odwołanemu ze stanowiska Skarbnika Gminy.

W uchwale wskazano, że na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, poz. 583) w związku z 70 § 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, z 2018 r. poz. 2432 i z 2021 r. poz. 1162) uchwala się, co następuje:

§ 1. W związku z odwołaniem Pani B. R. z dniem 31 marca 2022 r. ze stanowiska Skarbnika Gminy, które nastąpiło w okresie ochronnym, o którym mowa w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, po uzgodnieniu w Wójtem Gminy zapewnia się Pani B. R. pracę w Urzędzie Gminy na następujących warunkach pracy i płacy: rodzaj pracy: umowa o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku księgowości oświatowej w referacie finansowym; miejsce wykonywania pracy: Urząd Gminy; .wynagrodzenie za pracę odpowiadające rodzajowi pracy, ze wskazaniem składników wynagrodzenia brutto: zasadnicze - 5 000 zł, dodatek za wieloletnią pracę - 20% wynagrodzenia zasadniczego; wymiar czasu pracy: pełny etat, umowa na czas nieokreślony; termin rozpoczęcia pracy: po upływie okresu wypowiedzenia.

§ 2.1. Zakres czynności na stanowisku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 zostanie określony przez Wójta Gminy na podstawie:

Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy;

Regulaminu Pracy w Urzędzie Gminy.

2. W okresie równym okresowi wypowiedzenia wynagrodzenie za pracę będzie wypłacane Pani B. R. w wysokości obowiązującej przed odwołaniem ze stanowiska Skarbnika Gminy.

§ 3. Zobowiązuje się Wójta Gminy do zaproponowania Pani B. R. określonych w § 1 uchwały warunków pracy i płacy w formie pisemnej wraz przedłożeniem treści niniejszej uchwały.

§ 4. Jeżeli Pani B. R. nie wyrazi zgody na określone w § 1 warunki pracy i płacy w terminie 7 dni od przedłożenia określonych w § 1 uchwały warunków pracy i płacy w formie wskazanej w § 3, stosunek pracy ulegnie rozwiązaniu z upływem okresu równego okresowi wypowiedzenia zgodnie z przepisami Kodeksu pracy oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530).

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

B. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w sprawie zapewnienia innej pracy pracownikowi odwołanemu ze stanowiska Skarbnika Gminy.

Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały , bowiem Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę bez podstawy prawnej, przekraczając swoje kompetencje. Przywołana w uchwale podstawa prawna nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Działanie rady gminy bez podstawy prawnej stanowi natomiast rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto Rada Gminy naruszyła art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, z którego wynika, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec skarbnika gminy wykonuje wójt. Jedyną kompetencją rady gminy jest powołanie i odwołanie skarbnika gminy na podstawie art. 18 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując , że Wójt Gminy, wnosząc o odwołanie skarżącej z funkcji skarbnika gminy, w celu realizacji dyspozycji przepisów art. 72 ust.3 w zw. z ust. 2 Kodeksu pracy przedłożył radzie gminy propozycję istotnych warunków pracy i płacy. Zgodnie z przepisami Kodeksu pracy w zaskarżonej uchwale zaproponowano skarżącej nowe warunki pracy i płacy, w całości uzgodnione w Wójtem Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła uchwałę Rady Gminy podjętą w sprawie zapewnienia innej pracy pracownikowi - w konsekwencji odwołania go ze stanowiska skarbnika gminy. Nie było sporne, że była ona pracownikiem, któremu brakowało nie więcej niż 2 lata do nabycia prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Skarżąca, będąca skarbnikiem gminy, była pracownikiem samorządowym. Zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 530 ), skarbnik gminy zatrudniany jest na podstawie powołania.

Jak wynika z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 40), powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy , który jest głównym księgowym budżetu – na wniosek wójta - należy do wyłącznej właściwości rady gminy.

Zgodnie natomiast z art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych , czynności z zakresu prawa pracy za urząd gminy wobec skarbnika gminy, co do zasady, wykonuje wójt.

Przepis art. 43 ust.1 tej ustawy stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy ( art. 43 ust. 2).

Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy ( tj. Dz.U. z 2022 r., poz.1510 ze zm.) stanowi w art. 68 § 1 , że stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. W myśl art. 70 §1 Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie – niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę ( art. 70 § 2 k.p.).

Art. 72 Kodeksu pracy stanowi ponadto:

§ 2. W razie odwołania pracownicy w okresie ciąży, organ odwołujący jest obowiązany zapewnić jej inną pracę, odpowiednią ze względu na jej kwalifikacje zawodowe, przy czym przez okres równy okresowi wypowiedzenia pracownica ma prawo do wynagrodzenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jeżeli jednak pracownica nie wyrazi zgody na podjęcie innej pracy, stosunek pracy ulega rozwiązaniu z upływem okresu równego okresowi wypowiedzenia, którego bieg rozpoczyna się od dnia zaproponowania na piśmie innej pracy.

§ 3. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio w razie odwołania pracownika, któremu brakuje nie więcej niż 2 lata do nabycia prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

§ 4. W razie naruszenia przepisów § 1-3, pracownikowi przysługuje prawo odwołania do sądu pracy.

Jedynym zarzutem, postawionym przez skarżącą w skardze kwestionowanej uchwale, był zarzut braku podstawy prawnej do jej podjęcia przez Radę Gminy z uwagi na to, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym uprawniają ten organ jedynie do powoływania i odwoływania skarbnika gminy, a czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec skarbnika gminy wykonuje wójt.

Wskazać należy, że w sytuacji , gdy powołanie i odwołanie jest równoznaczne z nawiązaniem/rozwiązaniem stosunku pracy , organ samorządu dokonuje jednostronnej czynności w ramach stosunku pracy , nie zaś aktu z zakresu administracji publicznej, a uprawnionym do kontroli takiego aktu powołania/odwołania jest sąd pracy, a wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r. , sygn. akt I OSK 2250/11, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przytoczyć ponadto należy stanowisko Sądu Najwyższego, z którego wynika, że ocena prawidłowości rozwiązania stosunku pracy z powołania z pracownikiem w wieku przedemerytalnym musi być dokonywana w kontekście spełnienia wymagania określonego w art. 72 § 3 w zw. z § 2 k.p. ( patrz: wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 7 marca 2007 r. , sygn. akt II PK 225/06, publ. LEX nr 599537; z dnia 18 maja 2010 r. , sygn. akt I PK 15/10 , publ. OSNP2011/21-22/272, LEX nr 1036602).

Stwierdzić zatem należy, że w świetle przytoczonych powyżej przepisów oraz stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego kwestie dotyczące zapewnienia odpowiedniej pracy skarżącej, jako pracownikowi odwołanemu ze stanowiska skarbnika gminy, któremu brakuje nie więcej niż dwa lata do nabycia prawa do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, normują – z uwagi na to, że dotyczą stosunku pracy - przepisy Kodeksu pracy.

Nie jest zatem możliwe, jak chciałaby tego skarżąca, dokonanie oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w sprawie zapewnienia innej pracy pracownikowi odwołanemu ze stanowiska Skarbnika Gminy jedynie przez pryzmat przepisów ustawy o samorządzie gminnym, bowiem materia określona zakwestionowaną uchwałą dotyczy spraw normowanych przepisami prawa pracy – prawidłowości dochowania warunków z art. 72 § 3 w zw. z § 2 k.p. ( w tym przypadku prawidłowości dokonania tych czynności przez radę gminy i dokonania ich w odpowiedniej formie).

Wobec powyższego zaskarżona uchwała nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego , nie jest ona bowiem aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie zostały spełnione także inne przesłanki z przywołanych powyżej przepisów art. 3 § 2 , § 2a i § 3 p.p.s.a. , które pozwoliłyby sądowi administracyjnemu na dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę odrzucił.