III SA/Gl 343/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R.S. na czynność Prezydenta Miasta J. z dnia 9 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej za styczeń 2022 r. oddala skargę.

Zaskarżoną czynnością z 9 lutego 2022 r. Prezydent Miasta J. (dalej jako organ, Prezydent Miasta) poinformował R. S. prowadzącego Prywatny Klub [...] (dalej jako strona, skarżący) o braku możliwości wypłaty dotacji za styczeń 2022 r. na opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3.

Na tą czynność strona złożyła skargę zrzucając organowi naruszenie przepisów:

- uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J. z 27 marca 2018 r. polegające na nieuwzględnieniu wniosku skarżącego o wypłatę dotacji z uwagi a brak umowy łączącej strony, tj. Gminę i skarżącego, a wymóg zawarcia której nie wynikał z treści uchwały ani też z charakteru dotacji, jako dotacji celowej;

- art. 60 ust. 1 i 2 w z. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1324) poprzez uznanie, że warunki podmiotowe spełnione przez skarżącego nie mają znaczenia w sytuacji braku zawartej z gminą umowy, jak też poprzez przyjęcie, że o uprawnieniu do dotacji decydują inne, nieznane skarżącemu kryteria niż fakt objęcia opieką dziecka zgodnie z ustawą

W oparciu o te zarzuty wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę skarżący podał, że prowadzi Prywatny Klub [...] wpisany do prowadzonego przez organ rejestru żłobków i klubów dziecięcych pod stosownym numerem. Zgodnie z ustawą i powołaną na wstępie uchwałą w klubie tym opieką są objęte dzieci w wieku do lat 3. Na każde dziecko objęte opieką przysługuje dotacja wypłacana po przedłożeniu stosownego wniosku zgodnie z wymogami określonymi w uchwale. Skarżący złożył stosowny wniosek, a organ pismem poinformował go, że dotacja nie może być udzielona z uwagi na brak zawartej umowy na dotację.

Zdaniem skarżącego dotacja ma charakter dotacji celowej i jej wypłaty nie można uzależniać warunkami o charakterze podmiotowym lub też jakimkolwiek innym nie odnoszącym się do faktu objęcia dziecka opieką. Pismo organu odmawiające wypłaty nie wspomina o żadnych innych brakach, których istnienie wykluczałoby wypłatę dotacji. Skarżący zatem bezprawnie został pozbawiony dotacji, która przysługuje mu na podstawie ustawy.

Zarzucił też działanie organu w złej wierze, ponieważ organ zaproponował we wspomnianym wyżej piśmie zawarcie umowy, lecz dopiero od marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W ocenie organu odmowa wypłaty dotacji przybiera postać czynności materialnej i nie ma charakteru aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego.

Odnosząc się merytorycznie do stanowiska skarżącego organ podniósł, że brak umowy wykluczał wypłatę dotacji. Ponadto dotacja ma służyć sfinansowaniu zadań, które dopiero zostaną zrealizowane. Nie ma możliwości wypłaty dotacji wstecz, w tym przypadku w lutym za styczeń 2022 r.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe, w którym stwierdził, że organ dotujący pomija regulacje ustawowe dotyczące podmiotowych i przedmiotowych warunków ubiegania się o dotacje. Dotacja nie ma charakteru miesięcznej i nie jest wykluczone jej wypłacenie wstecz. Organ bezpodstawnie uzależnił wypłatę dotacji od zawarcia umowy, podczas gdy warunek ten nie wynika ani z ustawy ani z uchwały. Udzielenie dotacji następuje po zaistnieniu określonego faktu – objęcia dziecka opieką i nie jest uzależnione od innych warunków.

Do pisma procesowego skarżący dołączył korespondencję pomiędzy nim a organem dotyczącą wypłaty dotacji za 2022 r. oraz wnioski o udzielenie dotacji z 12 grudnia 2019 r., 9 listopada 2020 r., 31 stycznia 2022 r., podpisane umowy o dotację z 7 stycznia 2020 r., 4 stycznia 2021 r., oraz niepodpisany egzemplarz umowy z 2022 r. wnosząc o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że spełnione zostały wszystkie warunki otrzymania dotacji, a zawarcie umowy nie jest takim warunkiem.

Drugi pełnomocnik – żona skarżącego podała, że placówka funkcjonuje od 2014 r. i nigdy nie było problemu z uzyskaniem dotacji. Samo przesłanie umowy na 2022 r. zakładającej wypłatę dotacji od marca 2022 r. nie rozwiązuje sporu dotyczącego stycznia. W poprzednich latach to gmina wysyłała już podpisany egzemplarz umowy na cały następny rok. Na pytanie Sądu pełnomocniczka wyjaśniła, że w gminie każdy, kto prowadzi placówkę otrzymuje dotacje. Podmioty, którym gmina zleca prowadzenie placówek nie są wyłaniane w drodze konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Spór między stronami w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym był już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego Sądu m.in. w wyroku z 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 183/22, a przedstawione tam stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Z tego względu niektóre argumenty powołane w tamtym orzeczeniu pozostają aktualne i w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności Sąd stoi na stanowisku, że sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako ppsa), do właściwości sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tu zatem o akty lub czynności, które nie są decyzją lub postanowieniem, bo te są wymienione w pkt od 1 do 3, a więc są czynnościami faktycznymi (materialno-technicznymi), skierowanymi do indywidualnego podmiotu, dotyczącymi jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Odmowa wypłacenia dotacji celowej jest taką czynnością faktyczną, dokonaną bez wydawania postanowienia lub decyzji, skierowaną do skarżącego, dotyczącą prawa do dotacji przeznaczonej dla podmiotów prowadzących działalność polegającą na opiece nad dziećmi do lat 3, przewidzianego w art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz w postanowieniach uchwały nr [...] Rady Miejskiej w J., a zatem w przepisach prawa. Jest to czynność objęta kognicją sądu administracyjnego i z tego powodu skarga nie została odrzucona z zastosowaniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, jako nie należąca do właściwości sądu administracyjnego.

Orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołał się organ, zapadły w innych stanach faktycznych i prawnych.

Skarga, jak to już zostało nadmienione, jest nieuzasadniona. Organ nie naruszył ani przepisu art. 60 ust. 1 – 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ani postanowień uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...].

Zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy, a myśl art. 8 ust. 2 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.

Zadania te mogą zostać zlecone do realizacji podmiotom określonym w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Podmioty te prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz osoby, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Użyty w tym przepisie zwrot mogą otrzymać (...) dotację celową oznacza, że świadczenie to ma charakter uznaniowy, czyli że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Przepis ten, wbrew temu, co twierdzi skarżący, nie gwarantuje wymienionym w nim podmiotom otrzymania dotacji. Podobny zapis znajduje się w uchwale Rady Miejskiej w J. nr [...], podjętej na podstawie przepisu art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w której postanowiono, że podmioty prowadzące na terenie J. kluby dziecięce mogą ubiegać się o przyznanie dotacji. Co więcej uchwała ta określa wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej i kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, zgodnie z art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Co istotne, wbrew temu, co twierdzi skarżący, ani ustawa ani uchwała nie wprowadza automatyzmu wypłacenia dotacji podmiotom sprawującym opiekę nad dziećmi wpisanymi do właściwego rejestru. Oba akty prawne – ustawa i akt prawa miejscowego – dopuszczają możliwość ubiegania się o dotację.

Regulacja ta pozostaje w związku z art. 221 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 – dalej jako ufp). W myśl tych przepisów podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań.

Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1.

Przepis ten wprowadza zatem dwa tryby zlecenia zadania gminy i udzielenia dotacji na jego wykonanie – ustawowy i umowny.

Na gruncie przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stosuje się jedynie do wyłaniania podmiotów mających organizować opiekę (art. 61 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3). W niniejszej sprawie, co podała na rozprawie pełnomocniczka skarżącego, gmina nie organizowała konkursu w celu wyłonienia podmiotów, którym zamierzała powierzyć realizację opieki żłobkowej.

Oznacza to, że każdy podmiot spełniający wymogi ustawowe mógł zwrócić się do gminy o wypłatę dotacji. Jednak powierzenie realizacji zadania publicznego i udzielenie dotacji winno nastąpić w drodze umowy zawartej pomiędzy stronami. Umowa ta powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania, wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności, termin wykorzystania dotacji, tryb kontroli wykonywania zadania, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji, termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji.

Skarżący zresztą w poprzednich latach zawierał stosowne umowy z gminą, co wynika ze złożonych na rozprawie dokumentów. Wynika z nich, że co roku w listopadzie lub w grudniu strona zwracała się do gminy z wnioskiem o udzielenie dotacji na następny rok i umowa każdorazowo była zawierana. Na rok 2022 r. skarżący nie zwrócił się już o zawarcie umowy, lecz w lutym domagał się wypłacenia dotacji za styczeń tego roku. Słusznie jednak organ odmówił wypłaty dotacji z uwagi na brak zawartej umowy. Przyznanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oznacza zadysponowanie środkami publicznymi, w czym wymagana jest staranność i zabezpieczenie przed ich zmarnowaniem. Temu zabezpieczeniu służy umowa, która określa opisane wyżej kwestie.

Nie ma zatem racji skarżący zarzucając organowi, że ten uzależnił wypłatę dotacji od spełnienia innych warunków niż wynikające z ustawy lub uchwały. Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przewiduje możliwość uzyskania dotacji celowej. Uchwała rady gminy reguluje wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji i kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja. Skoro jednak dotacja pochodzi ze środków publicznych, ich wydatkowanie podlega rygorom wynikającym z ustawy o finansach publicznych. To z tej ostatniej ustawy wynika obowiązek zawarcia umowy o dotację na kolejny rok. Wypłata za każdy miesiąc odbywa się na podstawie wniosku wraz z informacją o liczbie dzieci podlegających opiece.

W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.