III SA/Kr 1106/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. J. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak ML-02.7140.403.2023.IM w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków uchyla zaskarżony akt

Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. W. J., zwany dalej skarżącym, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: ML-02.7140.403.2023.IM, w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków.

Powyższy akt zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem nr [...], złożonym w dniu 20 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Mieszkalnictwa, o udzielenie mu pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych oraz osiągania niskich dochodów.

Prezydent Miasta Krakowa aktem z dnia 20 kwietnia 2023 r., znak: ML-02.7140.403.2023.IM, wniosek skarżącego rozpatrzył negatywnie, ponieważ nie spełniał on, zdaniem organu kryteriów uprawniających do starania się o wynajem socjalnego lokalu z zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

W uzasadnieniu tego aktu Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów. Prezydent podkreślił, że kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżący wraz z objętą wnioskiem – L. B. - zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przy ul. K. [...] w K. na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 18 listopada 2021 r. na czas określony, tj. do dnia 30 listopada 2022 r. Zdaniem Prezydenta przedłożone przez skarżącego potwierdzenia przelewów bankowych dowodzą, że nadal płaci on czynsz najemny oraz ponosi koszty eksploatacji przedmiotowego lokalu, o których mowa w pkt. 3 ww. umowy najmu. W związku z powyższym Prezydent uznał, biorąc pod uwagę treść art. 674 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), stanowiącego, że "jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony", oraz wobec braku dokumentów, z których wynikałoby, że wynajmujący nie wyraził zgody na dalsze korzystanie z mieszkania, umowa najmu przedmiotowego lokalu z dnia 18 listopada 2021 r. nadal obowiązuje. Oznacza to, zdaniem Prezydenta, że skarżący posiada tytuł prawny do aktualnie zajmowanego lokalu. Posiadanie tytułu prawnego do lokalu wyklucza zaś skarżącego z kręgu osób mogących ubiegać się o przyznanie socjalnego lokalu mieszkalnego z zasobu gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższy akt skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta Krakowa:

- naruszenie przepisu prawa materialnego - § 12 uchwały nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2019 r., poz. 9006 ze zm., zwanej dalej: "uchwałą"), poprzez błędne uznanie, że skarżącemu przysługuje tytuł prawny do lokalu w rozumieniu wskazanego przepisu także wtedy, gdy bezumownie korzysta z lokalu osoby trzeciej i uiszcza z tego tytułu na rzecz właściciela przewidziane prawem odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu,

- naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725, zwanej dalej: "ustawą o ochronie praw lokatorów"), poprzez nie zapewnienie lokalu socjalnego skarżącemu, który wykazał realizację przesłanek ubiegania się o taki lokal.

W uzasadnieniu skargi skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł, że przesłanki powstania prawa do ubiegania się o udzielenie pomocy mieszkaniowej uregulowane zostały w § 12 uchwały, w świetle którego osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu uchwały. Skarżący uważa, że w toku postępowania wykazał zarówno fakt nieposiadania tytułu prawnego do żadnego lokalu mieszkalnego, jak i fakt osiągania dochodów o wysokości mieszczącej się w progach określonych uchwałą.

Skarżący przyznał, że w dniu 18 listopada 2021 r. zawarł umowę najmu lokalu mieszkalnego, położonego pod adresem ul. K. [...] w K., jednak umowa ta została zawarta na czas oznaczony do dnia 30 listopada 2022 r. W rezultacie od dnia 30 listopada 2022 r. skarżący zajmuje przedmiotowy lokal mieszkalny bez umowy najmu tj. bez tytułu prawnego.

Podniósł dalej, że art. 674 Kodeksu cywilnego ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy dotychczasowy najemca używa rzeczy za zgodą wynajmującego. Kluczowe jest zatem, aby zarówno najemca, jak i wynajmujący w jednoznaczny sposób wyrażali wolę kontynuowania stosunku najmu. Zapatrywanie takie znajduje odzwierciedlenie w poglądach doktryny i orzecznictwa. Jak bowiem zgodnie i zasadnie stwierdza się w piśmiennictwie, "jeżeli z zachowania wynajmującego lub najemcy wynika jasno, że mimo dalszego używania rzeczy najętej przez najemcę nie zmierzają one do przedłużenia umowy najmu, art. 674 KC nie znajduje zastosowania, oraz "zgodnie z art. 674 do przedłużenia umowy najmu po upływie terminu oznaczonego w wypowiedzeniu nie wystarczy samo używanie przez najemcę przedmiotu najmu, lecz niezbędne jest, by to korzystanie odbywało się "za zgodą wynajmującego"". Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 grudnia 1998 r. stwierdził wprost, że "zastosowany w tym przepisie zwrot: "w razie wątpliwości" oznacza mianowicie, że strony mogą poprzez odpowiedni wyraźny przejaw woli pozbawić opisaną sytuację powyżej opisanego skutku prawnego, np. jeśli najemca oświadczy, że dalsze używanie najmowanego mieszkania jest jedynie konsekwencją zajścia przemijającej poważnej przeszkody w zorganizowaniu i zrealizowaniu przeprowadzki, albo jeśli wynajmujący zastrzeże, iż chwilowe powstrzymanie się od żądania zwrotu wynajętej rzeczy nie jest wyrazem jego zgody na jej dalsze używanie przez dotychczasowego najemcę, albo – jeśli strony uzgodnią tzw. przedłużenie (a w istocie - zawarcie następnej umowy) najmu na oznaczony czas albo też uzgodnią, że dalsze pozostawienie rzeczy w używaniu najemcy nie oznacza przedłużenia najmu, ale - powstanie nowego, innego stosunku prawnego."

Z powyższego wynika zatem, że o milczącym przedłużeniu najmu mówić można jedynie w przypadku zgodnej woli obu stron tego stosunku prawnego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być mowy o milczącym przedłużeniu najmu, albowiem nie doszło do wyrażenia na ten stan zgodnej woli stron. Ani bowiem skarżący, jako najemca, ani wynajmujący nie wyrażają i nigdy nie wyrażali zgody na kontynuowanie stosunku najmu. Wynajmujący nie wyraził zgody na przedłużenie umowy z dnia 18 listopada 2021 r., bądź zawarcie nowej, zaś skarżący zajmuje mieszkanie tylko ze względu na niemożność pozyskania innego lokalu, w szczególności - lokalu socjalnego, do którego mógłby się wyprowadzić z przedmiotowego lokalu. O milczącym przedłużeniu najmu nie może również świadczyć fakt uiszczania przez skarżącego należności za lokal. Należy bowiem wskazać, że należności te nie stanowią, wbrew stanowisku organu, czynszu najmu, lecz odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze ustawy o ochronie praw lokatorów, osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do dnia opróżnienia lokalu co miesiąc uiszczać odszkodowanie odpowiadające wysokości czynszu, jaki właściciel mógłby otrzymać z tytułu najmu lokalu. Gdyby zatem skarżący nie uiszczał na rzecz właściciela lokalu żadnych opłat, to naraziłby się na niebezpieczeństwo sądowego dochodzenia przez niego przysługujących mu roszczeń z uwzględnieniem dodatkowych kosztów, na których poniesienie skarżący nie może sobie pozwolić. Uiszczanie wskazanych opłat nie stanowi zatem potwierdzenia milczącego przedłużenia najmu, lecz służy zapewnieniu skarżącemu minimalnej ochrony przed koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów w przypadku wytoczenia przeciwko niemu powództwa w związku z brakiem tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, który zajmuje.

Wskazał także, że prezentowane przez organ stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której prawo do lokalu socjalnego przysługiwałoby wyłącznie osobom w kryzysie głębokiej bezdomności, a nie zaś tym, którzy co prawda zajmują jakikolwiek lokal, jednak robią to wbrew prawu, a przy tym nie mogą sobie pozwolić na najem mieszkania na wolnym rynku. Problem ten pozostaje szczególnie doniosły w sytuacji trwającego w Krakowie kryzysu mieszkaniowego i znacznego wzrostu kosztów komercyjnego najmu ponad poziom możliwy do udźwignięcia dla osoby niezamożnej.

Wskazać natomiast należy, że, stosownie do treści 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, to na władzach gminy ciąży obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Należy ponadto wskazać, że, stosownie do treści art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, władze publiczne mają obowiązek prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności mają obowiązek przeciwdziałać bezdomności, wspierać rozwój budownictwa socjalnego oraz popierać działania obywateli, zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Obowiązki te są zaś realizowane między innymi przez umożliwianie osobom potrzebującym zamieszkania w przysługujących im lokalach socjalnych. Z całą pewnością wskazywanie przez organ nie mających odzwierciedlenia w rzeczywistości przeszkód nie może być uznane za służące prawidłowej realizacji nałożonych przez prawo ww. obowiązków dot. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej.

Wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o uznanie prawa skarżącego do lokalu socjalnego na terenie Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta Krakowa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga była dopuszczalna.

Zgodnie bowiem z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 P.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy odmowy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1873/15).

W konsekwencji przedmiotowy akt negatywnie załatwiający wniosek skarżącego o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie zaś do uzyskania lokalu socjalnego wynika wprost z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725, zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów). Zgodnie z jej art. 23 ust. 2 umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b ustawy o ochronie praw lokatorów. Wymóg w postaci nieposiadania tytułu prawnego do lokalu powtarza uchwała nr XXX/794/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2019 r., poz. 9006).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie

Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanej uchwały ma ona zastosowanie do wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z kolei § 4 uchwały stanowi, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej następuje przy zastosowaniu zasad racjonalnego gospodarowania zasobem (ust. 1). Kwalifikowanie i realizacja wniosków o pomoc mieszkaniową odbywa się wyłącznie na podstawie jednego tytułu przewidzianego przepisami niniejszej uchwały (ust. 2). W przypadku zbiegu tytułów uprawniających do starania się o pomoc mieszkaniową Gminy, gdy jeden z tych tytułów stanowi prawomocne orzeczenie sądowe, z którego wynika obowiązek zapewnienia przez Gminę lokalu, sprawa będzie rozpatrywana wyłącznie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego (ust. 3).

W § 2 uchwały zdefiniowano pojęcia, w tym pojęcie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych", oraz pojęcie "posiadania centrum życiowego" .

W myśl pkt 18 oraz 19 § 2 uchwały "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" oznaczają brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. "Posiadanie centrum życiowego" w gminie, stosownie do pkt 19 ww. artykułu uchwały, oznacza posiadanie miejsca zamieszkania na terenie gminy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;

Zgodnie z § 12 uchwały osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową są uprawnione do ubiegania się o najem lokalu w przypadku braku tytułu prawnego do lokalu oraz udokumentowania faktu osiągania niskich dochodów w rozumieniu niniejszej uchwały.

Z przepisu tego wynika więc, że przy załatwianiu wniosku o najem lokalu i sporządzaniu list mieszkaniowych brane są pod uwagę dwa kryteria:

- dochodowe - wnioskodawca musi się spełnić przesłankę osiągania "niskich dochodów" oraz

- braku tytułu prawnego do lokalu.

Przez "niski dochód" w świetle treści § 3 ust. 1 uchwały, uważa się dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu - średni miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 180% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 155% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 130% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym;

Z kolei w § 13 uchwały zawarte jest trzecie kryterium, któremu musza sprostać wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem osoby wnioskujące o pomoc mieszkaniową powinny udokumentować również fakt posiadania centrum życiowego w Gminie. W przypadku pozytywnej weryfikacji, posiadanie centrum życiowego w Gminie należy udokumentować także w późniejszym okresie, do czasu wydania skierowania. Brak posiadania centrum życiowego w Gminie lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy skarżącym a organem była kwestia związana ze spełnieniem przez niego jednego z kryteriów warunkujących przyznanie lokalu z zasobu, mianowicie - posiadanie bądź brak posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do innego lokalu. Nie budzi bowiem wątpliwości spełnianie przez skarżącą przesłanki dochodowej.

Prezydent Miasta Krakowa uznał, że doszło do dorozumianego przedłużenia umowy najmu zawartej przez skarżącego w dniu 18 listopada 2021 r. na czas określony.

Podnieść należy, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że uregulowany w art. 680-692 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610, zwanej dalej w skrócie – k.c.), stosunek najmu lokalu stanowi tytuł prawny do lokalu. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II CK 655/04) Sąd Najwyższy uznał, że przez tytuł prawny do lokalu należy rozumieć każdy tytuł do władania lokalem, w tym także taki, którego źródłem jest uprawnienie o charakterze obligacyjnym. W zapatrywanie to wpisuje się także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. (sygn. akt I CKN 723/99), w którym przyjęto, że tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego - na gruncie ustawy o najmie lokali mieszkalnych - oznacza istnienie stosunku prawnego (rzeczowego, obligacyjnego, opartego na innej podstawie) będącego podstawą do korzystania w imieniu własnym z lokalu mieszkalnego. Za tytuł taki Sąd Najwyższy uznał np. obligacyjny stosunek użyczenia lokalu (wyrok z dnia 24 października 2002 r., sygn. akt I CKN 1074/00), czy stosunek prawnorodzinny (wyrok z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 484/07). W uchwale zaś z dnia 13 stycznia 2013 r. (sygn. akt II PZP 6/12, OSNP 2013, nr 9-10, poz. 102) Sąd Najwyższy stwierdził, że (cyt.): Zwrot »tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu« jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie).

Również takie rozumienie pojęcia tytułu prawnego do lokalu jest w piśmiennictwie, w którym w szczególności wskazuje się, że tytuł prawny do lokalu obejmuje poza własnością również najem, jak też używanie mieszkania na podstawie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego lub domu, a także - na podstawie użyczenia, służebności i użytkowania czy stosunku rodzinnego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 43-47). Tym samym, zakres pojęcia tytułu prawnego do lokal" nie ogranicza się tylko do stosunków prawnorzeczowych. W rezultacie więc umowa najmu lokalu socjalnego nie może być zawarta z osobą najmującą lokal na tzw. wolnym rynku, gdyż osoba ta posiada obligacyjny tytuł prawny do lokalu - w rozumieniu art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1793/16, LEX nr 2256024).

W niniejszej sprawie niewątpliwe skarżący zawarł umowę najmu przedmiotowego lokalu w dniu 18 listopada 2021 r. na czas określony od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 30 listopada 2022 r. Do umowy tej nie zostało dołączone oświadczenie najemcy w formie aktu notarialnego, w którym najemca poddał się egzekucji i zobowiązał się do opróżnienia i wydania lokalu używanego na podstawie umowy najmu okazjonalnego lokalu w terminie wskazanym w żądaniu, o którym mowa w art. 19d ust. 2. Czynsz został w niej ustalony na kwotę 400 zł. Analiza akt wskazuje jednakże, że skarżący, jak i druga strona wskazana w umowie najmu, nie opuścili zajmowanego przez nich przedmiotowego lokalu, jak również jego współwłaściciele po wygaśnięciu przedmiotowej umowy najmu nie podjęli kroków prawnych celem wyeksmitowania skarżącego i drugiej, zajmującej wraz z nim przedmiotowy lokal osoby, co potwierdza również złożone za pismem z dnia 30 listopada 2023 r. oświadczenie współwłaścicieli przedmiotowego lokalu.

W ocenie składu orzekającego Sądu do stosunku najmu, w niniejszym stanie faktycznym, nie stosuje się przepisów o najmie okazjonalnym zawartych w ustawie o ochronie praw lokatorów. Do umowy najmu, jak już wyżej zostało wskazane nie zostało dołączone bowiem oświadczenie najemcy w formie aktu notarialnego, w którym najemca poddał się egzekucji i zobowiązał się do opróżnienia i wydania lokalu używanego na podstawie umowy najmu okazjonalnego lokalu w terminie wskazanym w żądaniu, o którym mowa w art. 19d ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 659 § 1 k.c. przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Tak więc umowa najmu może zostać zawarta na czas określony lub na czas nieokreślony. W sytuacji gdy taka umowa zostaje zawarta na czas określony zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą wypowiedzieć najem jedynie w wypadkach określonych w umowie. W niniejszym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że umowa najmu zawarta przez męża skarżącej została zawarta na czas oznaczony. Stąd po upływie określonego w umowie czasu ona wygasła, a korzystanie z lokalu należy uznać za korzystanie bez tytułu prawnego. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 674 k.c. jeżeli po upływie terminu oznaczonego w umowie albo w wypowiedzeniu najemca używa nadal rzeczy za zgodą wynajmującego, poczytuje się w razie wątpliwości, że najem został przedłużony na czas nieoznaczony. Stąd na podstawie powołanego przepisu organ przyjął, że doszło do przedłużenia umowy najmu na czas nieokreślony.

Zdaniem Sądu stanowisko organu nie jest prawidłowe. Skoro do spraw nieuregulowanych umową najmu zastosowanie mają i przepisy prawa lokalowego i Kodeksu cywilnego, to wszelkie zmiany i uzupełnienia niniejszej umowy wymagałyby zachowania formy pisemnej. Skoro nie została zawarta nowa umowa najmu na kolejny okres, ani przedłużona w formie pisemnej ta oceniana w niniejszej sprawie umowa najmu z dnia 18 listopada 2021 r., to nie można mówić o dorozumianym jej przedłużeniu. "Istota przedłużenia polega na tym, że stosunek najmu trwa nadal i ma taką samą treść. Do przedłużenia umowy nie wystarczy samo używanie rzeczy przez najemcę, lecz niezbędne jest, aby używanie to odbywało się za wyraźną lub chociażby dorozumianą zgodą wynajmującego. Strony jednak, dążąc do zapobieżenia domniemaniu przedłużenia najmu, mogą umówić się, że ich oświadczenia woli w tym przedmiocie muszą być dokonane na piśmie. Taka klauzula umowna wiąże strony i niezachowanie jej pociąga za sobą nieważność czynności (por. wyrok SN z dnia 15 maja 1980 r., sygn. akt II CR 110/80, OSNCP 1980, Nr 11, poz. 222, z glosami A. Szpunara, NP 1982, nr 5-6, s. 167, J. Ławrynowicza, NP 1981, Nr 5, poz. 158)" (H. Ciepła (w:) Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Zobowiązania. Część szczegółowa, wyd. II, red. J. Gudowski, Warszawa 2017, art. 674). Zdaniem Sądu nie jest przy tym konieczne, aby klauzula umowna wprost wyłączała zastosowanie art. 674 k.c. lub wprost użyto sformułowanie, że przedłużenie umowy wymaga formy pisemnej. Nie budzi wątpliwości, że przedłużenie umowy jest również jej zmianą co do okresu jej trwania. Stąd art. 674 k.c. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Należy również podkreślić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego podnosi się, że zgodnie z treścią art. 674 k.c., do przedłużenia umowy najmu po upływie terminu oznaczonego w wypowiedzeniu nie wystarczy samo używanie przez najemcę przedmiotu najmu, ale niezbędne jest, by to korzystanie odbywało się – co ważne - "za zgodą wynajmującego". Złożenie oświadczenia - ujawnienie woli - zgodnie z treścią art. 60 k.c. może wprawdzie nastąpić przez jakiekolwiek zachowanie się ujawniające tę wolę, jednakże w świetle okoliczności towarzyszących, musi to być taki przejaw, który w sposób dostatecznie zrozumiały i niewątpliwy wyraża wolę wywołania skutków prawnych objętych czynnością prawną (por. wyrok SN z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt IV CKN 65/00, LEX nr 533125). Stąd nawet przyjęto, że "jeśli były najemca po upływie okresu najmu lub terminu wypowiedzenia nadal korzysta w dotychczasowym zakresie z przedmiotu najmu i uiszcza opłaty określając je mianem czynszu za kolejne okresy rozliczeniowe, były wynajmujący nie ma obowiązku odmowy przyjmowania takich świadczeń w celu nienarażania się na dorozumiane przedłużenie najmu. Były wynajmujący ma z reguły roszczenie wobec byłego najemcy o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z rzeczy po ustaniu najmu" (Komentarz do art. 674 k.c. K. Osajda (red. serii), W. Borysiak (red. tomu), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 31, Warszawa 2023). Przyjmowanie zatem nawet zapłaty przez wynajmującego nie oznacza, że zgadza się on na przedłużenie stosunku najmu.

Wobec powyższego fakt płacenia określonej kwoty właścicielowi mieszkania przez skarżącego oraz nie występowania przez współwłaścicieli z pozwem o eksmisje nie rodzi domniemania istnienia dorozumianej zgody na przedłużenie przedmiotowej umowy najmu. Sąd podziela więc argumentację zawartą w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 831/23.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Prezydent nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego, które ewentualnie prowadziłoby do ustalenia, że takie domniemanie byłoby uprawnione. Nie sposób również wyciągnąć takiego wniosku z zachowania współwłaścicieli lokalu, skoro złożyli oni za pismem z dnia 30 listopada 2023 r. oświadczenie w tym zakresie.

Podkreślić należy, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, a skarżący nie miał obowiązku udowadniać przesłanki "nie posiadania tytułu prawnego do lokalu" - to organ pozytywnie powinien wykazać fakt jego posiadania. Co więcej zgodnie z art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zgodnie z orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2194/21, LEX nr 3340142).

Należy również podkreślić, że budzi wątpliwości badanie posiadania tytułu prawnego przez wnioskodawcę już na potrzeby samego prowadzenia postępowania w sprawie przyznania lokalu socjalnego z zasobu gminy. Ust. 2 art. 23 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że umowa najmu socjalnego lokalu, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b. Ustawodawca więc wyłączył jedynie możliwość zawarcia samej umowy najmu lokalu socjalnego w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada tytuł prawny do lokalu. Nie wydaje się więc dopuszczalne przenoszenie tej przesłanki na etap postępowania w sprawie zawarcia takiej umowy, nawet w sytuacji, gdy warunek ten zawarty jest w uchwale. Stąd w myśl zasady lex superior generali derogat legi inferiori speciali, przepis szczególny aktu miejscowego nie może uchylać czy mieć pierwszeństwo przed przepisem aktu hierarchicznie wyższego (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4297/21, LEX nr 3331973). Należy także wskazać, że w swoich dywagacjach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 1892/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do problemu w którym momencie na osi czasu zmierzającej do faktycznego zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego osoba starająca się, nie powinna posiadać tytułu do żadnego lokalu mieszkalnego. Należy przy tym wskazać, że wymaganie od osób ubogich nie posiadania tytułu prawnego do lokalu już na etapie składania wniosku wydaje się za daleko idące i sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz z obowiązkiem władz publicznych prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności, wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania (art. 75 § 1 Konstytucji RP). De facto bowiem stawianie takich wymogów już na etapie składania wniosku może właśnie prowadzić do bezdomności, gdyż konieczne jest spełnienie przesłanki nie posiadania tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu, w sytuacji gdy samo postępowanie w takiej sprawie trwa kilka lat. Stąd osoby chcące się ubiegać o przyznanie lokalu socjalnego zostają postawione w sytuacji niejako bez wyjścia. W orzecznictwie sądowym szeroko prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym wynikający z art. 21 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy obowiązek określenia w uchwałach organów samorządów gminy warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (a więc możliwości złożenia wniosku o zawarcie najmu lokalu z gminnego zasobu) nie można rozumieć inaczej niż tylko takich warunków jak np. liczby osób korzystających z dotychczasowego lokalu, jego powierzchni, wyposażenia, stanu technicznego, itp., a okoliczności prawne takie jak posiadanie tytułu prawnego nie mogą wykluczać danej osoby z możliwości ubiegania się o uzyskanie pomocy w zakresie poprawy warunków zamieszkiwania i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni pogląd ten akceptuje (por. wyrok z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 831/23 i powołane tam wyroki: wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1126/11; wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1716/19), wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., III OSK 6685/21, LEX nr 3485976.

W niniejszej sprawie Sąd uchylił kwestionowany akt organu, z tego względu, że przyjął, iż skarżący nie ma tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, co obliguje organ do ponownego rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie lokalu socjalnego.

Ponadto zwrócić należy uwagę organowi, podobnie jak np. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1111/20, czy w sprawie o sygn. III SA/Kr 1069/21, LEX nr 3314506., że odmawiając udzielenia pomocy mieszkaniowej nie pouczył on skarżącego o środkach zaskarżenia od wydanego aktu, czym naruszył wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą ich wykładnię oraz zastosowanie, jak również przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł, jak w sentencji wyroku.